Artikel 14 [Eigentum; Erbrecht; Enteignung]

I. Bedeutung und Funktion der Eigentumsgarantie

Im Unterschied zum größten Teil der übrigen Grundrechte sind Eigentums- und Erbrechtsgarantie durch einen normgeprägten Schutzbereich (MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 30 ff.) gekennzeichnet. Gem. Art. 14 I 2 bestimmen die Gesetze Inhalt und Schranken der Eigentumsgarantie. Im Gegensatz zu anderen grundrechtlich geschützten Gütern setzt das Eigentum als Rechtsinstitut ebenso wie das Erb- und Familienrecht das Vorhandensein einer Rechtsordnung voraus. „Das Eigentum als Zuordnung eines Rechtsgutes an einen Rechtsträger bedarf, um im Rechtsleben praktikabel zu sein, notwendigerweise der rechtlichen Ausformung“ (BVerfGE 58, 300 (330)). Aus der Normgeprägtheit des Schutzbereichs folgt nicht etwa, dass der grundrechtliche Eigentumsbegriff völlig zur Disposition des Gesetzgebers stünde. Vielmehr fand der Verfassungsgeber 1949 das Eigentum als Rechtsinstitut in typisierten Strukturen vor. Dieses Rechtsinstitut kann der Gesetzgeber durch Normgebung lediglich konkretisierend prägen (MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 33).

Der Eigentumsfreiheit kommt im Gefüge „der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen“ (BVerfGE 50, 290 (339); 53, 257 (290); 102, 1 (15); ähnl. BVerfGE 123, 186 (258); 131, 66 (80); 134, 242 (290); 143, 246 (323); BVerfG [K] NJW 2009, 1259; 2010, 220; NVwZ 2010, 512 (514); 771, 772; NJW 2012, 2500). „Das Eigentum ist ein elementares Grundrecht, das in einem inneren Zusammenhang mit der Garantie der persönlichen Freiheit steht“ (BVerfGE 24, 367 (389) – ohne die Hervorhebungen; vgl. ferner BVerfGE 143, 246 (323 f.)). In der Literatur wird auch zutr. formuliert: „Eigentum ist Freiheit“ (Dürig FS Apelt, 1958, 13 (31); HStR VIII/W. Leisner § 173 Rn. 110). „Das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt gekennzeichnet durch Privatnützigkeit, d. h. die Zuordnung zu einem Rechtsträger […], in dessen Hand es als Grundlage privater Initiative und im eigenverantwortlichen privaten Interesse ‚von Nutzen‘ sein soll, und durch die von dieser Nutzung nicht immer deutlich abgrenzbare grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand“ (BVerfGE 50, 290 (339); fast wortgleich BVerfGE 53, 257 (290) – jew. ohne die Hervorhebung; vgl. ferner etwa BVerfGE 134, 242 (290 f.); 143, 246 (323 f.)). Dies folgt bereits aus dem Wortlaut in Art. 14 II 2, der hinsichtlich der sog. Sozialbindung ausdrücklich auf den „Gebrauch“ des Eigentums hinweist (Sodan, Kollegiale Funktionsträger als Verfassungsproblem, 1987, 483; Sodan DÖV 2000, 361 (365)). „Soweit es um die Funktion des Eigentums als Element der Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht, genießt dieses einen besonders ausgeprägten Schutz“ (BVerfGE 50, 290 (340); fast wortgleich BVerfGE 143, 246 (324, 341); 149, 86 (112); BVerfG [K] NJW 2019, 3054 (3057)). Der grundrechtliche Eigentumsbegriff und der Begriff des Eigentums iSd BGB decken sich nicht (Dreier/Wieland Art. 14 Rn. 27). Neben dem Eigentum schützt Art. 14 I 1 das Erbrecht.

II. Zur Struktur des Art. 14

Nach Art. 14 I 1 sind Eigentum und Erbrecht gewährleistet. Dadurch wird die Eigentumsfreiheit als Abwehrrecht sowie als Institutsgarantie grundrechtlich verbürgt. Gem. Art. 14 I 2 wird der Schutzbereich der Eigentumsfreiheit durch die Gesetze geprägt. Art. 14 II verankert die Sozialbindung des Eigentums als besondere Schrankenbestimmung. Nach seinem eindeutigen Wortlaut gilt dieser Absatz richtigerweise jedenfalls nicht unmittelbar und uneingeschränkt für das Erbrecht (s. dazu Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 125 f. mwN). Art. 14 III enthält spezielle Schranken- und „Schranken-Schranken“-Regelungen für die Enteignung, was für die Gewährleistung des Erbrechts nicht von Relevanz ist (BeckOK GG/Axer Art. 14 Rn. 154; v. Münch/Kunig/Bryde/Wallrabenstein Art. 14 Rn. 80).

III. Dimensionen der Eigentumsgarantie

Zunächst enthält das Grundrecht der Eigentumsgarantie ein Abwehrrecht (Vor Art. 1 Rn. 11 ff.) gegen Beeinträchtigungen vermögenswerter Rechte durch den Staat (Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 9). Art. 14 I 1 schützt also den Bestand dieser konkreten Rechte. Daher wird in der Literatur auch der Begriff „Bestandsgarantie“ im Zusammenhang mit dem Abwehrcharakter der Eigentumsfreiheit verwendet (s. etwa Schoch Jura 1989, 113 (117)). Art. 14 III erlaubt zudem eine Enteignung nur, wenn der Gesetzgeber eine angemessene Entschädigung gewährleistet. „Die Bestandsgarantie wandelt sich bei zulässiger Enteignung in eine Eigentumswertgarantie “ (BVerfGE 24, 367 (397) – ohne die Hervorhebung; nach BVerfGE 105, 17 (30) und 105, 252 (277) folgt aus Art. 14 I allerdings keine „allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen“). Ferner können auch Leistungsrechte aus Art. 14 erwogen werden, wobei jedoch kein Recht auf Eigentum besteht (dazu Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 18 f.).

Daneben vermittelt Art. 14 I 1 im Rahmen der objektiv-rechtlichen Dimension der Eigentumsfreiheit eine Institutsgarantie (Vor Art. 1 Rn. 30) für das Bestehen einer privatrechtlichen Eigentumsordnung: „Die Garantie des Eigentums als Rechtseinrichtung dient der Sicherung dieses Grundrechts. Das Grundrecht des Einzelnen setzt das Rechtsinstitut ‚Eigentum‘ voraus; es wäre nicht wirksam gewährleistet, wenn der Gesetzgeber an die Stelle des Privateigentums etwas setzen könnte, was den Namen ‚Eigentum‘ nicht mehr verdient. Die Institutsgarantie sichert einen Grundbestand von Normen, die als Eigentum im Sinne dieser Grundrechtsbestimmung bezeichnet werden. Inhalt und Funktion des Eigentums sind dabei der Anpassung an die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse fähig und bedürftig; es ist Sache des Gesetzgebers, Inhalt und Schranken des Eigentums unter Beachtung der grundlegenden verfassungsrechtlichen Wertentscheidung zu bestimmen […]. Die Institutsgarantie verbietet jedoch, daß solche Sachbereiche der Privatrechtsordnung entzogen werden, die zum elementaren Bestand grundrechtlich geschützter Betätigung im vermögensrechtlichen Bereich gehören, und damit der durch das Grundrecht geschützte Freiheitsbereich aufgehoben oder wesentlich geschmälert wird“ (BVerfGE 24, 367 (389); vgl. auch BVerfGE 58, 300 (339)). Der Gesetzgeber hat also „die grundlegende Wertentscheidung des Grundgesetzes zugunsten des Privateigentums “ zu beachten (BVerfGE 14, 263 (278); 21, 150 (155) – jew. ohne die Hervorhebungen; vgl. auch BVerfGE 18, 121 (132); 42, 64 (76); 58, 300 (338); 102, 1 (15)). Diese Entscheidung weist den Weg zu einem Wirtschaftssystem, welches Privatinitiative und unternehmerische Eigenverantwortlichkeit als grdl. anerkennt (Friauf/Wendt, Eigentum am Unternehmen, 1977, 66; Ossenbühl AöR 115 [1990], 1 (26); Sodan DÖV 2000, 361 (364); zum Schutz dieses Wirtschaftssystems auch Art. 12 Rn. 15). Die zunächst aus den Grundrechten auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 II 1) hergeleitete Schutzpflichtendimension von Grundrechten (Art. 2 Rn. 23 ff.) hat auch im Rahmen der Eigentumsfreiheit ihren Anwendungsbereich (BVerfGE 114, 1 (37 f., 41, 56); 157, 30 (123 f.); vgl. ferner BVerfG [K] NJW 2006, 1783 (Ls. 1, S. 1784 f.); 2017, 1593 (1594 f.); s. dazu auch Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 21 ff.).

„Darüber hinaus bewährt sich die Eigentumsgarantie im Rahmen des Art. 14 Abs. 3 GG in der Richtung, daß der der Enteignung unterliegende Gegenstand nur gegen eine gerechte Entschädigung entzogen wird, so daß an die Stelle des Gegenstandes die Entschädigung tritt. Die Bestandsgarantie wandelt sich bei zulässiger Enteignung in eine Eigentumswertgarantie. Entspricht die Entschädigung nicht den Erfordernissen des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG, so ist das Grundrecht verletzt mit der Folge, daß die Enteignung verfassungswidrig ist. Das Recht auf eine der Verfassung entsprechende Entschädigung kann ebenfalls durch den Gesetzgeber weder eingeschränkt noch entzogen werden“ (BVerfGE 24, 367 (397 f.) – ohne die Hervorhebung; vgl. etwa auch BVerfGE 134, 242 (291); 143, 246 (324)). Die Eigentumswertgarantie richtet „sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung“ (BVerfGE 143, 246 (324)). Das BVerfG stellt zutr. klar, dass aus Art. 14 keine „allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen“ herleitbar ist: „Der Tauschwert vermögenswerter Rechte unterfällt für sich genommen nicht dem Schutzbereich der Eigentumsfreiheit […]. Hoheitlich bewirkte Minderungen des Tausch- oder Marktwertes eines Eigentumsgutes berühren daher in der Regel nicht das Eigentumsgrundrecht“ (BVerfGE 105, 17 (30)). Dies gilt etwa für Wertpapiere (BVerfGE 105, 17 (30)).

IV. Schutzbereiche

1. Sachliche Schutzbereiche

a) Allgemeines zum Begriff des Eigentums

Trotz der Normgeprägtheit des Schutzbereichs ergibt sich die Definition des grundrechtlich geschützten Eigentums nicht aus den „einfachen“ Gesetzen. „Der Begriff des von der Verfassung gewährleisteten Eigentums muß aus der Verfassung selbst gewonnen werden. Aus Normen des einfachen Rechts, die im Range unter der Verfassung stehen, kann weder der Begriff des Eigentums im verfassungsrechtlichen Sinn abgeleitet noch kann aus der privatrechtlichen Rechtsstellung der Umfang der Gewährleistung des konkreten Eigentums bestimmt werden“ (BVerfGE 58, 300 (335)). Daraus folgt, dass sich § 903 BGB nicht mit dem Eigentum iSd Art. 14 deckt.

Eigentumsfähig gem. Art. 14 sind alle konkreten, vermögenswerten Rechtspositionen, die dem Einzelnen als Ausschließlichkeitsrechte zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zugeordnet sind (s. dazu BVerfGE 78, 58 (71); 83, 201 (208); 112, 93 (107); 123, 186 (258); 126, 331 (358); 131, 66 (79)). Dies gilt unabhängig davon, ob es sich um dingliche oder sonstige absolute, dh gegenüber jedem wirkende Rechte oder um relative Rechtspositionen handelt (BVerfGE 83, 201 (208); 131, 66 (79 f.)). Das BVerfG hebt gelegentlich sogar die besondere Bedeutung der Eigentumsgarantie gerade im Hinblick auf schuldrechtliche Forderungen hervor: „Die der Gewährleistung des Eigentums zukommende sichernde und abwehrende Bedeutung gilt in besonderem Maße für schuldrechtliche Ansprüche, die den Charakter eines Äquivalents für Einbußen an Lebenstüchtigkeit besitzen“ (BVerfGE 112, 93 (107)).

Was von der Eigentumsfreiheit zu einem bestimmten Zeitpunkt konkret geschützt ist, ergibt sich aus einer Gesamtbetrachtung der „einfachen“ Gesetze, die den Inhalt des Eigentums bestimmen. Definiert das Gesetz eine Eigentumsposition grds. umfassend, um an anderer Stelle und möglicherweise durch ein anderes Gesetz gleichzeitig Teile der Herrschaftsbefugnisse von der Eigentümerstellung auszunehmen, so wird die Eigentumsfreiheit nur innerhalb dieser Grenzen geschützt (vgl. BVerfGE 58, 300 (336)). Wie der Gesetzgeber den Ausschluss einzelner Eigentümerbefugnisse herbeiführt, ist lediglich eine Frage der Gesetzestechnik und kann keine Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz haben. Wenn der Gesetzgeber durch dieselbe Maßnahme ein vom Schutzbereich des Art. 14 I umfasstes Recht einerseits ausbaut, auf der anderen Seite diese Rechtsposition gleichwohl beschränkt (sog. gemischte Umgestaltung ), „bestimmt sich die Reichweite des Eigentumsschutzes nach dem Verhältnis von Zuteilungs- und Entziehungsakt. Maßgeblich ist, ob der Zuteilungsakt eine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte erweiterte Rechtsposition schafft, in die der Entziehungsakt eingreift, oder ob eine einheitliche Inhalts- und Schrankenbestimmung getroffen wird, nach der die Zuteilung von vornherein im Umfang des Entziehungsakts begrenzt wird“ (BVerfG BeckRS 2023, 38765 Ls. 2).

b) Geschützte Rechtspositionen im Einzelnen

Verfassungsrechtlich geschützt sind daher neben dem Eigentum iSd BGB (s. etwa die §§ 906, 1004 BGB: vgl. BVerfGE 72, 66 (75 f.); 128, 1 (75); 143, 246 (327); 149, 86 (112)), Hypotheken und Grundschulden (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 14 Rn. 7), dem Erbbaurecht (BVerfGE 79, 174 (191)), dem in einer Aktie verkörperten Anteilseigentum (BVerfGE 100, 289 (301); 132, 99 (119); BVerfG [K] NJW 2011, 2497 (2498); 2012, 3020 (3021)) und dem Urheberrecht (BVerfGE 31, 229 (239); 49, 382 (392); 77, 263 (270); 129, 78 (101); BVerfG [K] NJW 2010, 1347 (1348); 2011, 288 (290)) auch relative Rechte wie der Kaufpreisanspruch (BVerfGE 45, 142 (179)). Nach – allerdings sehr zweifelhafter – Ansicht des BVerfG soll ferner das Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung Eigentum iSv Art. 14 I 1 sein (BVerfGE 89, 1 (5 ff.); BVerfG [K] NJW 2011, 1723 (1724)), was in der Literatur teilw. auf Kritik stößt (s. Depenheuer NJW 1993, 2561 ff.; MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 54; Roellecke JZ 1995, 74 ff.). Nach der Rspr. des BVerfG sind die atomrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Kernkraftwerksanlage oder die Genehmigung zum Leistungsbetrieb (§ 7 I und Ia AtG) selbst keine Rechtspositionen, die unter den Schutz der grundrechtlichen Eigentumsgarantie fallen (BVerfGE 143, 246 (328 f.)).

Das BVerfG vertrat in stRspr die Auffassung, das Vermögen als solches sei durch Art. 14 I insbes. im Hinblick auf öffentlich-rechtliche Geldleistungspflichten, zu denen vor allem Steuern gehören, grds. nicht geschützt; vielmehr greife deren Auferlegung prinzipiell in die durch Art. 2 I gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit als Auffanggrundrecht ein (BVerfGE 19, 253 (257, 267 f.); 70, 219 (230); 75, 108 (154); 78, 249 (277)). Demgegenüber hält ein erheblicher Teil des Schrifttums in Fällen öffentlich-rechtlicher Geldleistungspflichten die Eigentumsgarantie für einschlägig (Nachw. bei Sodan, Freie Berufe als Leistungserbringer im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung, 1997, 330 Fn. 149). In dem „Einheitswert-Beschluss“ des Zweiten Senats des BVerfG v. 22.6.1995 zur Vermögensteuer heißt es: Diese „greift in die in der Verfügungsgewalt und Nutzungsbefugnis über ein Vermögen angelegte allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) gerade in deren Ausprägung als persönliche Entfaltung im vermögensrechtlichen Bereich ein (Art. 14 GG)“ (BVerfGE 93, 121 (137); anders hingegen das Sondervotum BVerfGE 93, 149 (153 f.)). Erwartungen in der Literatur (s. etwa W. Leisner NJW 1995, 2591 ff.), mit dieser Entscheidung sei eine Wende in der Eigentumsdogmatik eingeleitet worden, haben sich zunächst nicht erfüllt (s. nur BVerfGE 95, 267 (300); 96, 375 (397); 108, 186 (233)). Über Jahrzehnte ging das BVerfG davon aus, dass eine Verletzung der Eigentumsgarantie lediglich dann in Betracht kommt, wenn die Zahlungspflichten den Betroffenen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse grdl. beeinträchtigen, also eine „Erdrosselungswirkung“ haben (so BVerfGE 30, 250 (272); vgl. ferner BVerfGE 14, 221 (241); 27, 111 (131); 70, 219 (230); 72, 200 (248); 81, 108 (122); 82, 159 (190); 108, 186 (233)). Eine dogmatische Begründung für diesen Vermögensschutz blieb das BVerfG aber schuldig. Eine bemerkenswerte Neuorientierung findet sich jedoch in einem Beschl. des Zweiten Senats des BVerfG v. 18.1.2006, in dem es heißt: „Ist es der Sinn der Eigentumsgarantie, das private Innehaben und Nutzen vermögenswerter Rechtspositionen zu schützen, greift auch ein Steuergesetz als rechtfertigungsbedürftige Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie ein, wenn der Steuerzugriff tatbestandlich an das Innehaben von vermögenswerten Rechtspositionen anknüpft und so den privaten Nutzen der erworbenen Rechtspositionen zu Gunsten der Allgemeinheit einschränkt“; „jedenfalls“ die Einkommen- und Gewerbesteuer qualifiziert das BVerfG „als Beeinträchtigung konkreter subjektiver Rechtspositionen“ (BVerfGE 115, 97 (111 f.); vgl. dazu Papier DStR 2007, 973 ff.; Wernsmann NJW 2006, 1169 ff.). Umgekehrt vermittelt Art. 14 jedoch „keinen Anspruch auf eine steuerliche Kompensation eigener Wettbewerbsnachteile durch höhere Besteuerung der Konkurrenz“ (BVerfG [K] NVwZ 2007, 1168 (1169)).

Umstr. ist, ob das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unter die Eigentumsfreiheit fällt (bejahend etwa MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 133 ff.; HStR VIII/W. Leisner § 173 Rn. 198 ff.; DHS/Papier/Shirvani Art. 14 Rn. 200 ff.; krit. v. Münch/Kunig/Bryde/Wallrabenstein Art. 14 Rn. 44 ff.; abl. Dreier/Wieland Art. 14 Rn. 63). Dieses Recht wurde in der zivilgerichtlichen Judikatur entwickelt und dem Schutz der Eigentumsgarantie des Art. 14 I unterstellt. Nach Auffassung des BGH soll es nicht nur den eigentlichen Bestand des Gewerbebetriebes, sondern auch dessen einzelne Erscheinungsformen unter Einschluss des gesamten gewerblichen Tätigkeitskreises umfassen; dazu zählten die Betriebsgrundstücke und -räume sowie die Einrichtungsgegenstände, Warenvorräte und Außenstände, zugleich aber auch „geschäftliche Verbindungen, Beziehungen, der Kundenstamm, kurz alles das, was in seiner Gesamtheit den wirtschaftlichen Wert des konkreten Gewerbebetriebes“ ausmache (BGHZ 23, 157 (162 f.); 45, 150 (155); vgl. ferner BGHZ 48, 65 (66); 55, 261 (263); 67, 190 (192); 81, 21 (33); 92, 34 (37); BVerwGE 62, 224 (226)). Dieser weiten Auslegung ist das BVerfG in einer Entscheidung aus dem Jahre 1987 mit dem Hinweis entgegengetreten, ein Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes würde „jedenfalls nicht bloße (Umsatz- und Gewinn-)Chancen und tatsächliche Gegebenheiten umfassen […] wie die bestehenden Geschäftsverbindungen, den erworbenen Kundenstamm oder die Marktstellung“ (BVerfGE 77, 84 (118); vgl. ferner BVerfGE 68, 193 (223); 81, 208 (227 f.); BVerwGE 95, 341 (348 f.)). Schon früher hatte das BVerfG gezweifelt, „ob der Gewerbebetrieb als solcher die konstituierenden Merkmale des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs aufweist“ (BVerfGE 51, 193 (221); vgl. auch BVerfGE 13, 225 (229); 66, 116 (145)). Sein Schutz könne jedenfalls „nicht weiter gehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt“ (BVerfGE 58, 300 (353); vgl. ferner BVerfGE 68, 192 (222 f.); BVerfG [K] NVwZ 2008, 772 (773)). Einer übermäßigen, durch Art. 14 I nicht gedeckten Ausweitung des Eigentumsschutzes im Betriebsbereich lässt sich jedoch vom Eigentumsinhalt her entgegenwirken, indem die durch Art. 14 I nicht geschützten (Erwerbs-)Chancen sorgfältig von den Eigentumspositionen abgegrenzt werden; Schwierigkeiten bei dieser Abgrenzung dürfen nicht dazu verleiten, kurzerhand den Eigentumsschutz des Betriebes zu opfern (Sodan, Freie Berufe als Leistungserbringer im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung, 1997, 254). Dem Einwand, das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb finde seine Grundlage nicht in einer Inhaltsbestimmung des Eigentums durch den Gesetzgeber, sondern ausschließlich im Richterrecht (so Dreier/Wieland Art. 14 Rn. 63), ist entgegenzuhalten: Die eigentumsrechtliche Zuordnung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als sonstiges Recht iSd § 823 I BGB „ist durch den Gesetzgeber erfolgt und richterrechtlich ausgeformt. Richterrecht gegenüber der gesetzlichen Grundlage zu verselbständigen und Betriebseigentum sodann mangels gesetzlicher Regelung den Eigentumsschutz zu versagen, stellt die gerichtliche Interpretationskompetenz ebenso in Frage wie die rechtsstaatliche Tatbestandswirkung höchstrichterlicher Gesetzesinterpretation“ (MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 134). Soweit es um den Eigentumsschutz eines einzelnen vermögenswerten Rechts geht, bedarf es allerdings keines Rückgriffs auf das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Gewinnchancen, die sich in keiner Weise als rechtliche Vermögensbestandteile qualifizieren lassen, sind nicht durch Art. 14 I geschützt. Anders verhält es sich jedoch, wenn zum Gewerbebetrieb gehörende Rechtsbestandteile beschränkt werden, die für die Gewinnerhaltung essentiell sind, wie etwa das den Gemeingebrauch und damit den Kundenzufluss sichernde Anliegerrecht. Die zum Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb entwickelten Grundsätze können auch auf andere Einrichtungen wie etwa die Praxen Freier Berufe übertragen werden; daher lässt sich aus Art. 14 I ein verfassungsrechtlicher Schutz des Betriebseigentums ableiten (s. etwa MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 133 ff.; W. Leisner, Eigentum, 1994, 24 ff.; HStR VIII/W. Leisner § 173 Rn. 198 ff.; Sodan, Freie Berufe als Leistungserbringer im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung, 1997, 253).

Bis 1980 vermied das BVerfG eine Entscheidung zur Frage, ob sozialversicherungsrechtliche Ansprüche und insbes. Ansprüche aus der gesetzlichen Rentenversicherung von der Eigentumsgarantie des Art. 14 geschützt sind. Gleichwohl schloss die Judikatur des Gerichts die Geltendmachung der Eigentumsgarantie bei Kürzungen sozialversicherungsrechtlicher und anderer öffentlich-rechtlicher Ansprüche nicht generell aus, sondern deutete schon frühzeitig mögliche Voraussetzungen für den Schutz solcher Ansprüche durch die Eigentumsgarantie an. Anfangs stellte das BVerfG lediglich fest, dass Art. 14 „jedenfalls grundsätzlich vermögenswerte Rechte des öffentlichen Rechts nicht umfaßt“ (BVerfGE 2, 380 (399); vgl. auch BVerfGE 1, 264 (276 ff.)). Zur Begründung führte es aus, vor 1933 seien sich Rspr. und Literatur weitgehend einig gewesen, dass der dem Art. 14 entspr. Art. 153 WRV nur private Vermögensrechte schütze. Der Grundgesetzgeber hätte dieses Verständnis der Eigentumsgarantie gekannt und sich zu eigen gemacht (BVerfGE 2, 380 (399 f.)). Das BVerfG nahm Art. 14 allerdings von Anfang an ausdrücklich nicht von der Möglichkeit der dynamischen Auslegung von Verfassungsbestimmungen aus, wobei es jedoch zunächst keinen Bedeutungswandel der Eigentumsgarantie erkannte, der eine vom Willen des Verfassungsgebers abweichende Deutung des Art. 14 gerechtfertigt hätte (s. BVerfGE 2, 380 (401)). Später entwickelte das BVerfG die Formel, öffentlich-rechtliche Vermögenspositionen könnten jedenfalls nur dann den Schutz der Eigentumsgarantie genießen, „wenn sie die konstituierenden Merkmale des Eigentumsbegriffes tragen“ (BVerfGE 11, 221 (226); 24, 220 (225)). Den Durchbruch in seiner Rspr. zum grundrechtlichen Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Ansprüche vollzog das BVerfG mit seinem Urt. zum Versorgungsausgleich v. 28.2.1980; darin stellte es fest, dass Versichertenansprüche und -anwartschaften aus der gesetzlichen Rentenversicherung den Schutz des Art. 14 genießen (BVerfGE 53, 257 (289 f.); seitdem stRspr: BVerfGE 55, 114 (131); 58, 81 (109); 64, 87 (97); 69, 272 (298); 70, 101 (110); 95, 143 (160); 100, 1 (32); 126, 369 (390 f.); 128, 138 (147); 131, 66 (79 f.); BVerfG [K] NJW 2014, 3634 (3635); 2015, 686; s. dazu aus dem Schrifttum etwa Sodan NZS 2005, 561 ff.; Sodan VVDStRL 64 [2005], 144 (159 ff.); umf. Adam, Eigentumsschutz in der gesetzlichen Rentenversicherung, 2009). Diese Rechtspositionen weisen nach Auffassung des Gerichts alle konstituierenden Merkmale des Eigentums iSd Art. 14 auf. „Ihr Umfang wird durch die persönliche Leistung der Versicherten mitbestimmt, wie sie vor allen in den Beitragszahlungen Ausdruck findet“ (BVerfGE 149, 86 (113)). Im Jahre 1983 schränkte das BVerfG den Schutz der Versichertenrenten durch die Eigentumsgarantie auf Pflichtleistungen ein. „Kann“-Leistungen genießen danach selbst dann nicht den Schutz durch Art. 14, wenn sich der zuständige Rentenversicherungsträger durch den Erlass von Verwaltungsvorschriften selbst in der Ausübung des Ermessens bindet (BVerfGE 63, 152 (174) – Rehabilitationsleistungen der gesetzlichen Rentenversicherung).

1985 formulierte das BVerfG erstmals abstrakt die Voraussetzungen für den Schutz sozialversicherungsrechtlicher Positionen durch Art. 14: Danach ist Voraussetzung für einen solchen Eigentumsschutz „eine vermögenswerte Rechtsposition, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger als privatnützig zugeordnet ist; diese genießt den Schutz der Eigentumsgarantie dann, wenn sie auf nicht unerheblichen Eigenleistungen des Versicherten beruht und zudem der Sicherung seiner Existenz dient“ (BVerfGE 69, 272 (300) – ohne die Hervorhebungen; seitdem stRspr: s. etwa BVerfGE 72, 9 (18 f.); 76, 220 (235); BVerfG BeckRS 2023, 38765 Ls. 1; vgl. ferner BVerfGE 100, 1 (32 f.); 112, 368 (396); 116, 96 (121); 126, 369 (390); 128, 90 (101); 131, 66 (79 f.)). Als eigene Leistungen des Rechtsinhabers sind nicht nur diejenigen zu verstehen, die er höchstpersönlich erbracht hat, sondern regelmäßig „auch solche Beiträge, die von Dritten zu seinen Gunsten dem Träger der Sozialversicherung zugeflossen sind“; beispielhaft nannte das BVerfG die Arbeitgeberanteile in der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung (BVerfGE 69, 272 (302) – ohne die Hervorhebungen; vgl. auch BVerfG BeckRS 2023, 38765 Rn. 79). Zum Existenzsicherungszweck führte das Gericht aus, dieses Kriterium sei nicht für jeden Grundrechtsträger individuell zu bestimmen. Es komme nicht darauf an, ob der einzelne Rechtsträger tatsächlich auf die fragliche Leistung der Sozialversicherung angewiesen sei. Vielmehr müsse die öffentlich-rechtliche Leistung ihrer gesetzgeberischen Zielsetzung nach der Existenzsicherung der Berechtigten zu dienen bestimmt sein. „Nicht das Bedürfnis des Einzelnen, sondern der Umstand ist entscheidend, daß eine Position der großen Mehrzahl der Staatsbürger zur existentiellen Sicherung dient“ (BVerfGE 69, 272 (303 f.); vgl. auch BVerfG BeckRS 2023, 38765 Rn. 79). In seiner jüngsten Rspr. stellte das BVerfG klar, dass der eigentumsrechtliche Schutz der Anwartschaft aus der Sozialversicherung „ein Stammrecht auf eine Rente, nicht aber die späteren tatsächlichen Leistungen“ sichert, „weil sich die späteren konkreten Rentenzahlungen nach der dann geltenden Gesetzeslage, nach dem Renteneintritt und der Gesamtbezugszeit der Rente bestimmen“ (BVerfGE 136, 152 (170); vgl. auch BVerfGE 131, 66 (80)). Art. 14 I schützt auch unverfallbare Anwartschaften auf Betriebsrenten, allerdings nicht in einer konkreten Höhe (BVerfGE 131, 66 (80); BVerfG [K] NVwZ 2015, 1446).

Das BVerfG sieht Hinterbliebenenrenten als nicht von der Eigentumsgarantie geschützt an. Zur Begründung führte es aus, die Hinterbliebenenversorgung sei dem Versicherten zum einen nicht als privatnützig zugeordnet: Da die Erstarkung zum Vollrecht der Voraussetzung, dass der Versicherte zum Zeitpunkt des Versicherungsfalls in wirksamer Ehe lebe, unterliege, ergäbe sich keine Anwartschaft auf die Versicherungsleistung, sondern lediglich eine Aussicht hierauf (BVerfGE 97, 271 (284)). Zum anderen fehle es an der zurechenbaren Eigenleistung des Versicherten, da der Leistungsanspruch ohne persönliche Beitragsleistung des Hinterbliebenen zustande kommt und die Versorgung der Angehörigen bei der individuellen Beitragsbemessung unberücksichtigt bleibt (BVerfGE 97, 271 (284 f.)). Renten aus den Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR sind mit dem Beitritt und der Anerkennung der in der DDR erworbenen Rentenansprüche durch den EinigungsV in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie gelangt; sie genießen den Eigentumsschutz nur in dem Umfang, welchen sie aufgrund der Regelungen des EinigungsV erhalten haben (BVerfGE 100, 1 (33, 37); 126, 233 (256); BVerfG [K] NJW 2017, 876 (877)). Trotz Schließung der Zusatz- und Sonderversorgungssysteme sind Ansprüche hieraus nicht erloschen; vielmehr trat „die Bundesrepublik Deutschland in die nach den Versorgungsordnungen der Zusatz- und Sonderversorgungssysteme begründeten leistungsrechtlichen Beziehungen grundsätzlich ein“ (BVerfGE 100, 1 (34)). Die Ansprüche und Anwartschaften aus den Zusatz- und Sonderversorgungssystemen der DDR weisen nach Auffassung des BVerfG auch die für den Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Positionen notwendigen Merkmale auf (BVerfGE 100, 1 (34)). Nach dem BVerfG schützt Art. 14 auch die nach § 13 ContStifG gewährte Conterganrente (BVerfG BeckRS 2023, 38765 Rn. 81 ff.).

Sowohl das BVerfG (BVerfGE 29, 22 (33 f.); 53, 164 (175 ff.); 116, 96 (121 ff.); 126, 369 (391); BVerfG [K] NJW 2017, 876) als auch das BSG (BSGE 85, 161 (167 ff.)) sprechen zutr. solchen Renten, die ausschließlich auf Beiträgen an Rentenversicherungsträger außerhalb der bundesdeutschen Hoheitsgewalt beruhen (Fremdrenten), den Schutz durch Art. 14 ab. Solchen Rechtspositionen fehlt es nämlich an der notwendigen Eigenleistung des Berechtigten. Beitragszahlungen an ausländische Versicherungsträger können nicht als solche gewertet werden. Es fehlt den Fremdrenten am notwendigen Transformationsakt vom Recht des Herkunftslandes in das der Bundesrepublik Deutschland (BVerfGE 116, 96 (123 f.)). Das BVerfG ließ ausdrücklich die Frage offen, ob die nach dem FRG zugesprochenen Anwartschaften den Schutz der Eigentumsgarantie dann genießen, wenn sie sich zusammen mit den in der deutschen gesetzlichen Rentenversicherung erworbenen Rentenanwartschaften zu einer rentenrechtlichen Gesamtrechtsposition verbinden (BVerfGE 116, 96 (124)). Das BSG sieht solche Gesamtrechtspositionen als Eigentum iSd Art. 14 an. Es argumentiert zutr., das „einfachgesetzlich einheitlich ausgestaltete und zugewiesene Anwartschaftsrecht“ könne „nur einheitlich und als solches am Schutz von Artikel 14 GG teilhaben oder nicht“ (BSG SozSich 2000, 289).

Im Jahre 1985 bezeichnete das BVerfG die rentenversicherungsrechtliche Position eines Versicherten, aufgrund deren der Rentenversicherungsträger Beiträge oder Zuschüsse für die Krankenversicherung der Rentner zu zahlen hat, als Gegenstand der Eigentumsgarantie (BVerfGE 68, 272, Ls. 2). Das BVerfG bejahte den Schutz des Art. 14 ferner „für Ansprüche auf Arbeitslosengeld und jedenfalls für die Rechtsposition solcher Versicherten […], die innerhalb der gesetzlichen Rahmenfrist die Anwartschaftszeit, wie diese sich aus der jeweiligen Gesetzeslage ergibt, erfüllt haben“ (BVerfGE 72, 9 (18) – ohne die Hervorhebung), sowie für bereits durch Leistungsbescheide festgestellte Ansprüche auf Unterhalts- oder Übergangsgeld in der Arbeitsförderung (BVerfGE 76, 220 (235)). Dagegen unterlag der gesetzliche Anspruch auf Arbeitslosenhilfe nach den §§ 190–206 SGB III in der bis zum 31.12.2004 geltenden Fassung nicht dem grundrechtlichen Eigentumsschutz, weil es an dem Beruhen auf nicht unerheblichen Eigenleistungen fehlte; denn die Arbeitslosenhilfe wurde nicht aus Beitragseinnahmen des Leistungsträgers, sondern aus Steuermitteln finanziert (BVerfGE 128, 90 (101 ff.)). Leistungseinschränkungen in der gesetzlichen Krankenversicherung maß das BVerfG nicht an Art. 14, sondern an den Grundrechten aus Art. 2 I und Art. 2 II 1 iVm dem Sozialstaatsprinzip (näher Art. 2 Rn. 24).

c) Schutzumfang

Die Eigentumsgarantie schützt nicht nur den Bestand des vorhandenen Eigentums vor Entzug (BVerfGE 89, 1 (7)), sondern auch die Nutzungs- und Verfügungsmöglichkeit (vgl. etwa BVerfGE 13, 225 (229); 50, 290 (339 ff.); 52, 1 (30); 93, 121 (137); 101, 54 (75 f.)). Davon ist auch das Recht des Eigentümers erfasst, „darüber zu entscheiden, ob eine Überlassung der Nutzung an Dritte oder eine gemeinschaftliche Nutzung mit Dritten erfolgt“ (BVerfG [K] NJW 2010, 220). „In dem Element der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis gelangt die Herrschaft über das Eigentumsobjekt und damit der besondere personale Bezug des Inhabers zu diesem zum Ausdruck“ (BVerfGE 53, 257 (291)). In engem Zusammenhang mit der Verfügungsbefugnis steht die ebenfalls durch Art. 14 gewährleistete Privatnützigkeit des Eigentums (Rn. 2).

d) Erbrecht

Art. 14 I 1 garantiert neben der Eigentumsfreiheit ausdrücklich das Erbrecht sowohl als Rechtsinstitut als auch als Abwehrrecht (s. dazu Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 116). Dem Erbrecht kommt die Funktion zu, „das Privateigentum als Grundlage der eigenverantwortlichen Lebensgestaltung […] mit dem Tode des Eigentümers nicht untergehen zu lassen, sondern seinen Fortbestand im Wege der Rechtsnachfolge zu sichern. Die Erbrechtsgarantie ergänzt insoweit die Eigentumsgarantie und bildet zusammen mit dieser die Grundlage für die im Grundgesetz vorgegebene private Vermögensordnung“ (BVerfGE 91, 346 (358); 93, 165 (173 f.); 112, 332 (348)). Insbes. die Testierfreiheit des Erblassers (BVerfGE 91, 346 (358); 99, 341 (350); 112, 332 (348)) „als Verfügungsbefugnis über den Tod hinaus“ (BVerfG [K] NJW 2011, 366 (367)) und das Recht des Erben, über die ererbten Rechtsgüter wie ein Eigentümer verfügen zu können (BVerfGE 97, 1 (7); vgl. etwa auch BVerfGE 112, 332 (349); BVerfG [K] NJW 2013, 2103 (2104)), werden geschützt. Weiterhin verlangt die Erbrechtsgarantie im Zusammenspiel mit dem Schutz von Ehe und Familie gem. Art. 6 I ein Verwandtenerbrecht (vgl. §§ 1924 ff. BGB), sodass der Grundsatz privater Erbfolge auch im Falle fehlender testamentarischer Erbeinsetzung gestützt wird (BVerfGE 93, 165 (173 f.); zuvor noch offen gelassen in BVerfGE 91, 346 (359); vgl. auch BVerfGE 67, 329 (341)); nach Ansicht des BVerfG folgt aus der Gewährleistung des Erbrechts und Art. 6 I die Notwendigkeit der Einschränkung der Testierfreiheit durch ein im Grundsatz unentziehbares Pflichtteilsrecht der Kinder (vgl. §§ 2303 ff. BGB – BVerfGE 112, 332 (349 ff.); zuvor mehrfach offen gelassen in BVerfGE 67, 329 (341); 91, 346 (359); 105, 313 (355 f.); s. dazu insgesamt Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 119 f., 127 f.). Auch die Möglichkeit des Erblassers, eine Gesamtrechtsnachfolge durch die Bestimmung eines Erben (vgl. § 1922 BGB) zu verfügen, ist geschützt (Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 121). Die genannten Normen des BGB zeigen bereits, dass auch das Erbrecht gem. Art. 14 I 2 durch einen normgeprägten Schutzbereich gekennzeichnet ist. Für das Erbrecht gelten die Ausführungen zur Eigentumsfreiheit entspr., wobei die in der Struktur des Art. 14 angelegten Unterschiede der Gewährleistungen (vgl. Rn. 3) zu berücksichtigen sind.

2. Personeller Schutzbereich

Durch die Eigentumsfreiheit grundrechtsberechtigt sind alle natürlichen Personen, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit. Auch inländische juristische Personen des Privatrechts sind geschützt (vgl. Art. 19 Rn. 14 ff.). In einem Beschl. v. 19.7.2011 hält das BVerfG eine „Anwendungserweiterung“ des Art. 19 III für geboten und bejaht auf dieser Grundlage im konkreten Fall die Grundrechtsträgerschaft in Bezug auf Art. 14 I zugunsten einer juristischen Person des Privatrechts mit Sitz in Italien; die Grundfreiheiten (Art. 26 II AEUV) und das allgemeine Diskriminierungsverbot wegen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 AEUV) stünden „im Anwendungsbereich des Unionsrechts einer Ungleichbehandlung in- und ausländischer Unternehmen aus der Europäischen Union entgegen“ und drängten insoweit die in Art. 19 III „vorgesehene Beschränkung der Grundrechtserstreckung auf inländische juristische Personen zurück“ (BVerfGE 129, 78 (96 ff.) – ohne die Hervorhebungen; vgl. ferner BVerfG [K] NJW 2016, 1436 f.; näher Art. 19 Rn. 18). In seinem Urt. v. 6.12.2016 zur Beschleunigung des Atomausstiegs entschied das BVerfG, eine erwerbswirtschaftlich tätige, vollständig von einem Mitgliedstaat der EU getragene inländische juristische Person des Privatrechts könne sich mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit wegen der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes in Ausnahmefällen auf das Grundrecht der Eigentumsfreiheit berufen (BVerfGE 143, 246, Ls. 2 und S. 317 ff.). Mit Ausnahme der öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften (Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 19) können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nach der zutr. hM nicht auf die Eigentumsfreiheit berufen. Das BVerfG hat in diesem Sinne bzgl. der Gemeinden entschieden: „Gewiß billigt die geltende Rechtsordnung den Gemeinden die Möglichkeit zu, (privatrechtliches) Eigentum innezuhaben. Das besagt aber noch nicht, daß dieses Eigentum grundrechtsgeschützt sein müßte. Soweit gemeindliches Eigentum der Erfüllung öffentlicher Aufgaben gewidmet ist, kommt ein Grundrechtsschutz ohnehin von vornherein nicht in Betracht. […] Aber auch soweit Eigentum der Gemeinden nicht der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, ist es nicht durch das Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt. Eine besondere ‚grundrechtstypische Gefährdungslage‘ besteht nicht; sie ergibt sich insbesondere nicht schon aus dem Umstand, daß auch das Eigentum der öffentlichen Hand privatrechtlich – also als Privateigentum – ausgestaltet ist. Denn in der Hand einer Gemeinde dient das Eigentum nicht der Funktion, derentwegen es durch das Grundrecht geschützt ist, nämlich dem Eigentümer ‚als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen‘ zu sein […]. Art. 14 als Grundrecht schützt nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater “ (BVerfGE 61, 82 (108 f.) – ohne die Hervorhebungen; vgl. auch BVerfGE 143, 246 (316 f.)). Entspr. verneint das BVerfG im Hinblick auf die Eigentumsfreiheit die Grundrechtsträgerschaft kommunaler Sparkassen (BVerfGE 75, 192 (197 ff.)). Der personelle Schutzbereich des Erbrechts erstreckt sich „gerade, wenn nicht sogar in erster Linie auf den Erblasser“ (BVerfG [K] NJW 2011, 366 (367)). Mit der Grundrechtsberechtigung des Erblassers korrespondiert der durch Art. 14 jedenfalls ab dem Zeitpunkt des Erbfalls vermittelte Grundrechtschutz des testamentarisch eingesetzten oder des gesetzlichen Erben (BVerfGE 91, 346 (360); 93, 165 (174); 99, 341 (349); DHS/Papier/Shirvani Art. 14 Rn. 406), welcher auch eine juristische Person des Privatrechts sein kann (BeckOK GG/Axer Art. 14 Rn. 146).

3. Verhältnis zu anderen Grundrechten

Probleme in der Abgrenzung der Eigentumsgarantie von anderen Grundrechten bestehen insbes. im Verhältnis zu der durch Art. 12 I geschützten Berufsfreiheit (s. zu weiteren Grundrechtskonkurrenzen Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 130). Ungeachtet einer in der Rspr. des BVerfG verwendeten, aber verunglückten Abgrenzungsformel, wonach Art. 14 I „das Erworbene, das Ergebnis der Betätigung“, Art. 12 I dagegen „den Erwerb, die Betätigung selbst“ schützen soll, ist auch nach der Judikatur des BVerfG eine Idealkonkurrenz zwischen Berufsfreiheit und Eigentumsgarantie nicht ausgeschlossen (näher Art. 12 Rn. 15).

V. Eingriffe

1. Inhalts- und Schrankenbestimmungen

Inhalts- und Schrankenbestimmungen einerseits und Enteignungen andererseits sind „jeweils eigenständige Rechtsinstitute, die das Grundgesetz deutlich voneinander absetzt“ (BVerfGE 58, 300 (331)). Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung definiert das BVerfG als „ generelle und abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind. Sie ist auf die Normierung objektiv-rechtlicher Vorschriften gerichtet, die den ‚Inhalt‘ des Eigentumsrechts vom Inkrafttreten des Gesetzes an für die Zukunft bestimmen“ (BVerfGE 52, 1 (27) – ohne die Hervorhebungen; vgl. ferner BVerfGE 58, 137 (144 f.); 58, 300 (330); BVerfG [K] NVwZ 2009, 1158 (1159)). Sie könne ferner privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Natur sein (BVerfGE 58, 300 (330)). Umstr. ist, ob Inhalts- und Schrankenbestimmungen sachlich zu unterscheiden sind (bejahend HStR VIII/W. Leisner § 173 Rn. 127 ff.; Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 55 mwN; abl. v. Münch/Kunig/Bryde/Wallrabenstein Art. 14 Rn. 88; Ehlers VVDStRL 51 [1992], 211 (225)). Insoweit lässt sich wie folgt differenzieren: Inhaltsnormen bestimmen die Befugnisse, dh die Rechte des Eigentümers bezüglich seines Eigentums. Schrankenbestimmungen legen dem Eigentümer dagegen Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflichten auf. Inhaltsnormen dienen damit der Konstituierung des Eigentums. Eine Beeinträchtigung der Eigentumsfreiheit liegt insoweit nur dann vor, wenn die Eigentümerrechte gegenüber der vorherigen Rechtslage verkürzt werden. Dagegen beeinträchtigen Schrankennormen stets die Eigentumsfreiheit (vgl. Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 55 mwN). Im Falle einer gemischten Umgestaltung (Rn. 9) stellt diese „eine einheitliche Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, wenn Entziehungs- und Zuteilungsakt nach der gesetzgeberischen Konzeption untrennbar zusammengehören […], wenn also jedenfalls einer der beiden Akte mit dem anderen stehen und fallen soll“ (BVerfG BeckRS 2023, 38765 Rn. 80).

2. Enteignungen

„Die Enteignung im verfassungsrechtlichen Sinn ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet“ (BVerfGE 70, 191 (199 f.); vgl. auch BVerfGE 79, 174 (191 mwN); 101, 239 (259); 102, 1 (15); 104, 1 (9); 134, 242 (289); 143, 246 (333); BVerfG [K] NVwZ 2016, 524). Während Inhalts- und Schrankenbestimmungen abstrakt-generell Rechte und Pflichten des Eigentümers für die Zukunft bestimmen, richten sich Enteignungen final auf den Entzug bestehender konkret-individueller Eigentumspositionen (Dreier/Wieland Art. 14 Rn. 93). Die Enteignung zielt damit im Unterschied zu den Inhalts- und Schrankenbestimmungen nicht auf die Zuweisung von Rechten und Pflichten an den Eigentümer ab, sondern darauf, den Eigentümer vollständig oder in Bezug auf einen Teil seiner Eigentumsposition aus dieser Rechtsmacht zu verdrängen. Sie ist daher regelmäßig ein schwerer Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum; dies gilt in besonderem Maße bei Grundstücksenteignungen (BVerfGE 134, 242 (291)).

In der früheren Rspr. des BVerfG war es für die Einordnung als Enteignung unbeachtlich, ob der Entzug der Eigentumsposition einer staatlichen Güterbeschaffung dient (s. dazu näher Lege NJW 1993, 2565 ff.). Lediglich der Entzug der Eigentumsposition, dh der Rechtsverlust, sei wesentliches Merkmal der Enteignung, nicht dagegen die Übertragung der Eigentumsposition an den Staat (BVerfGE 24, 367 (394); 83, 201 (211)). Dagegen vertrat das BVerfG in einem Beschl. v. 22.5.2001 zur Baulandumlegung die Auffassung, nicht jeder Entzug einer konkreten Eigentumsposition sei eine Enteignung iSd Art. 14 III. Diese beschränke sich „auf solche Fälle, in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll […]. Ist mit dem Entzug bestehender Rechtspositionen der Ausgleich privater Interessen beabsichtigt, kann es sich nur um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums handeln“ (BVerfGE 104, 1 (10); vgl. ferner BVerfGE 126, 331 (359); BVerfG [K] NVwZ 2009, 1158 (1159)). In seinem Urt. v. 6.12.2016 zur Beschleunigung des Atomausstiegs hielt das BVerfG am „Erfordernis einer Güterbeschaffung als konstitutives Merkmal der Enteignung“ nach Art. 14 III ausdrücklich fest und verneinte u. a. deshalb Enteignungen von Unternehmen, die durch das Dreizehnte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes v. 31.7.2011 (BGBl. I 1704) betroffen sind (BVerfGE 143, 246 (332 ff. und 339 f.)). Die neuere Rspr. setzt damit im Ergebnis voraus, dass die betroffene Rechtsposition nach ihrem Entzug in einem zweiten Schritt der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient. Fällt die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe durch den Träger öffentlicher Gewalt mit dem Entzugsakt zusammen, so handelt es sich lediglich um den Vollzug einer Inhalts- und Schrankenbestimmung bzw. einen Realakt. Daher führt zB die Konfiskation eines Welpen zur Ausbildung in einer Polizeihundestaffel zu einer Enteignung. Die Tötung eines tollwütigen Hundes zum Zwecke der Gefahrenabwehr erfolgt dagegen nur in (nicht zur) Erfüllung öffentlicher Aufgaben und stellt deshalb lediglich einen Eingriff durch Realakt dar (BVerfGE 20, 351 (359); Eschenbach Jura 1997, 519 (521)).

Ein Teil der Literatur macht die Einordnung des Eingriffs in Art. 14 I von der Intensität des Eingriffs abhängig. Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung schlage dann in eine Enteignung um, wenn sie dem betroffenen Eigentümer iE jede Möglichkeit einer privatnützigen Verwendung des Eigentumsobjekts entzieht (vgl. Breuer NuR 1996, 537 (546); Breuer NuR 1998, 337 (339 f.); Schönfeld BayVBl. 1996, 673 (680); Ossenbühl ET 1998, 758 (761)). Man spricht von materiellen Enteignungstheorien. Ihre Vertreter können sich dabei auf die frühere Rspr. des BVerwG und des BGH berufen. Nach der sog. Schweretheorie des BVerwG lag „das Kennzeichen der Enteignung in dem materiellen Moment der Schwere und Tragweite des Eingriffs“ (BVerwGE 7, 297 (299); vgl. ferner BVerwGE 5, 143 (144 f.); 19, 94 (98 f.); 32, 173 (179)); entscheidend war, „was von dem ursprünglichen Recht nach dem Eingriff noch übrig bleibt“ (BVerwGE 11, 68 (75)). Später folgte das BVerwG der Auffassung des BVerfG (s. BVerwGE 81, 329 (340 f.); 87, 241 (243)). Ähnlich gestaltete sich die sog. Sonderopfertheorie des BGH. Danach handelt es sich bei der Enteignung um einen staatlichen Eingriff in das Eigentum, der einzelne Rechtsträger oder Gruppen davon im Vergleich zu anderen Rechtsträgern besonders trifft und sie dementsprechend zu einem Sonderopfer zugunsten von Allgemeininteressen zwingt (BGHZ 6, 270 (279 f.)). Die Ähnlichkeit zur Schweretheorie bestand darin, dass das Sonderopfer Einzelner nicht nur durch eine ausschließliche Belastung Einzelner zustande kam, sondern auch durch eine besonders schwere Belastung des Einzelnen im Vergleich zu anderen Inhabern derselben Eigentumsgattung (DHS/Papier/Shirvani Art. 14 Rn. 631). Nach der sog. Schwellentheorie des BGH waren alle abstrakt-generell formulierten, regelnden Eingriffe in die Eigentumsfreiheit, die von der Sozialbindung des Art. 14 II 2 gedeckt waren, als Inhalts- und Schrankenbestimmungen einzuordnen, alles darüber Hinausgehende dagegen als Enteignung (BGHZ 23, 30 (32 f.)). Auch der BGH hat sich inzwischen ausdrücklich dem BVerfG angeschlossen (s. BGHZ 100, 136 (144); 121, 73 (78)). Die Einordnung einer Norm als Inhalts- und Schrankenbestimmung „ist von der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belastung unabhängig. Sie behält ihre Gültigkeit selbst in den Fällen, in denen der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt“ (BVerfGE 100, 226 (240); vgl. auch BVerfGE 58, 137 (145); 58, 300 (331 f.); 83, 201 (211 ff.)). Allein die Form des Eingriffs ist maßgeblich (Papier DVBl 2000, 1398 (1399); Sellmann NVwZ 2003, 1417 (1418)).

Die Enteignung kann auf zwei Wegen erfolgen. Bei der Legalenteignung wird dem Eigentümer eine konkrete Rechtsposition unmittelbar durch ein Gesetz entzogen, während die Administrativenteignung durch die behördliche Anwendung eines zur Enteignung ermächtigenden Gesetzes per Verwaltungsakt (s. zum Begriff § 35 VwVfG) erfolgt (vgl. BVerfGE 45, 297 (324 ff.)). Auch ein Planfeststellungsbeschluss, dem durch Gesetz Bindungswirkung für die zuständige Behörde verliehen wird, ist an Art. 14 III zu messen, da er abschließend und für das weitere Verfahren verbindlich über die Zulässigkeit der Enteignung von Grundstücken entscheidet (BVerfGE 95, 1 (21 f.)). Eine Legalenteignung liegt bspw. vor, wenn der Gesetzgeber Grundstücke eines bestimmten Gebietes, das als Deichgrund gilt, unmittelbar in öffentliches Eigentum überführt (s. dazu BVerfGE 24, 367 (396 ff.)). Administrativ- und Legalenteignung schließen sich gegenseitig aus. „Eine Rechtsstellung, die bereits vom Gesetzgeber entzogen worden ist, kann nicht erneut durch Verwaltungsakt beseitigt werden“ (BVerfGE 58, 300 (331)).

3. Enteignende/enteignungsgleiche Eingriffe

Die Rspr. entwickelte über die Eingriffsarten, die Art. 14 ausdrücklich regelt, hinaus die Konstruktionen des „enteignenden Eingriffs“ und des „enteignungsgleichen Eingriffs“. Beide Institute spielen im Staatshaftungsrecht eine herausragende Rolle und basieren, wie auch Art. 14 III, auf dem sog. „Aufopferungsgedanken“, der erstmals in den §§ 74, 75 Einl. ALR von 1794 kodifiziert wurde (s. BGHZ 90, 17 (29 f.)). Der BGH spricht insoweit von „Eingriffen mit enteignendem Charakter“ (BGHZ 90, 17 (29 f.)). Unter einem „enteignenden Eingriff“ versteht man Eigentumsbeeinträchtigungen als atypische und unvorhersehbare, aber unmittelbare Nebenfolge rechtmäßigen staatlichen Handelns, welche die Schwelle des Zumutbaren übersteigen (vgl. BGHZ 91, 20 (26 f.); 112, 392 (399); 117, 240 (252); 131, 163 (166)). Denkbar sind solche Eingriffe etwa bei Immissionsbelastungen von Grundstücken durch benachbarte staatliche Unternehmen. Solche Fälle betreffen Sonderopferlagen, die als Nebenfolge staatlichen Handelns entstehen, nicht dagegen finale Enteignungsakte durch staatliche Rechtsakte, dh durch oder aufgrund eines Gesetzes.

„Ein Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff setzt voraus, daß rechtswidrig in eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition von hoher Hand unmittelbar eingegriffen wird, die hoheitliche Maßnahme also unmittelbar eine Beeinträchtigung des Eigentums herbeiführt, und dem Berechtigten dadurch ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer für die Allgemeinheit auferlegt wird“ (BGHZ 117, 240 (252) – ohne die Hervorhebungen).

4. Sonstige Eingriffe

Auch sonstige Eingriffe in die Eigentumsfreiheit jenseits von Enteignungen sowie Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind denkbar. Dies ist zum einen bei Anwendungs- und Vollzugsakten von Inhalts- und Schrankenbestimmungen durch Verwaltungs- oder Realakt der Fall. Als Bsp. lässt sich die Versagung einer Abrissgenehmigung bzgl. eines unter Denkmalschutz stehenden Hauses anführen (vgl. BVerfGE 100, 226 (239 ff.)). Zum anderen können sonstige staatliche Maßnahmen Eigentumspositionen in Bestand und Nutzbarkeit beschränken, ohne Enteignungscharakter zu haben, insbes. wegen mangelnder Finalität der Eigentumsverkürzung; dies gilt etwa für die Entfachung eines Waldbrandes durch eine Artillerieübung der Bundeswehr (s. BGHZ 37, 44 (46 ff.)) oder die Beeinträchtigung der Grundstücksnutzung durch Fluglärm (vgl. BGHZ 129, 124 (133 f.); zur Fluglärmbekämpfung auch Art. 2 Rn. 23).

VI. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Inhalts- und Schrankenbestimmungen

a) Formelle Anforderungen

Inhalts- und Schrankenbestimmungen iSv Art. 14 I 2 sind nicht nur in Gestalt formeller Gesetze zulässig. Auf der Grundlage einer formellgesetzlichen Ermächtigung können daher auch RVOen (vgl. BVerfGE 8, 71 (79); Sellmann NVwZ 2003, 1417) sowie Satzungen wirksam Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, wobei allerdings der sog. Parlamentsvorbehalt (Vor Art. 1 Rn. 55 ff.) zu beachten ist.

b) Institutsgarantie

Nicht verletzt werden darf die Institutsgarantie. Sie sichert in „ihrem traditionsbezogenen negatorischen Garantiegehalt […] die überkommenen typischen Grundformen und Grundstrukturen des Eigentums, in ihrem funktionsbezogenen positiven Garantiegehalt wirkt sie hin auf den Erlass von Rechtsvorschriften, die dem eigentumsspezifischen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich Entfaltungs- und Entwicklungsperspektiven eröffnen. Die Institutsgarantie sichert mithin einen Grundbestand an Normen, ohne die das Rechtsinstitut Eigentum seinen Namen nicht verdiente und die den Gesetzgeber als strikt zu beachtendes Untermaßverbot verpflichtet, einen Mindeststandard an freiheitssichernden Vermögensrechten zur Verfügung zu stellen“ (MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 226). Nach der Rspr. des BVerfG gehören zum „Kernbereich der Eigentumsgarantie […] sowohl die Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand“ (BVerfGE 100, 226 (241); BVerfG [K] NVwZ 2012, 429 (430)).

c) Verhältnismäßigkeit

Die Inhalts- und Schrankenbestimmungen müssen dem Verhältnismäßigkeitsprinzip (Vor Art. 1 Rn. 60 ff.) genügen (BVerfGE 21, 150 (155); 42, 263 (295); 50, 290 (341); 75, 78 (97 f.); 81, 29 (31 f.); 122, 374 (391 f.); 143, 246 (341)). Der Gesetzgeber ist verpflichtet, „die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen“ (BVerfGE 143, 246 (341); s. ferner BVerfG [K] NVwZ 2012, 429 (430)). „Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit der verfassungsrechtlichen Vorstellung eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang“ (BVerfGE 101, 239 (259); fast wortgleich BVerfGE 52, 1 (29); 101, 54 (75); vgl. ferner BVerfGE 122, 374 (391); 126, 331 (360)). Bei der Abwägung ist also die in Art. 14 II verankerte Sozialbindung des Eigentums zu beachten. Das Allgemeinwohl ist jedoch „nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen“ (BVerfGE 100, 226 (241)). So sind dem Gesetzgeber „enge Grenzen gezogen, soweit es um die Funktion des Eigentums als Element der Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht“ (BVerfGE 53, 257 (292) – ohne die Hervorhebungen). Insoweit genießt das Eigentum also „einen besonders ausgeprägten Schutz“ (BVerfGE 70, 191 (201); 101, 54 (75); 102, 1 (15); 126, 331 (360); 143, 246 (324 und 341). Bspw. sind an ein Veräußerungsverbot, das zu den schwersten Eingriffen in die Eigentumsfreiheit gehört, strenge Anforderungen zu stellen (vgl. BVerfGE 26, 215 (222)). Demgegenüber ist der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentums ist (BVerfGE 143, 246 (324 und 341)). Hierfür sind Eigenart und Funktion des Eigentums von entscheidender Bedeutung (BVerfGE 53, 257 (292); 100, 226 (241)). Das BVerfG war etwa im Zusammenhang mit der Regelung von Entschädigungen für geleistete Zwangsarbeit der Auffassung, der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers werde „durch die gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse beeinflusst“ (BVerfGE 112, 93 (110)).

Einen hohen sozialen Bezug weist etwa das Eigentum an Grund und Boden wegen seiner Unentbehrlichkeit und Unvermehrbarkeit auf (BVerfGE 21, 73 (82 f.); 52, 1 (32 f.); 87, 114 (146)); Gleiches gilt für das Eigentum an vermietetem Wohnraum (vgl. BVerfGE 82, 6 (16); 91, 294 (310)). Nach Ansicht des BVerfG haben Spielhallen einen „besonderen sozialen Bezug“ (BVerfGE 145, 20 (94 f.)). Dies kann jedenfalls wegen der dazu im Vergleich deutlich geringeren Gefahrengeneigtheit von Wettvermittlungsstellen für diese so nicht gelten (Sodan/Janssen, Zur Verfassungsmäßigkeit der Berliner Abstandsgebote für Wettvermittlungsstellen, 2021, 115). Atomanlagen weisen nach Ansicht des BVerfG einen „besonders ausgeprägten sozialen Bezug“ auf (BVerfGE 143, 246 (325, 351)). Für sozialversicherungsrechtliche Ansprüche (Rn. 13 ff.) ist wesentlich, inwieweit der Anspruch auf einer eigenen Leistung beruht („Leistungseigentum“). Nach Auffassung des BVerfG sowie des BSG ist sozialversicherungsrechtlichen Ansprüchen und Anwartschaften ein hoher sozialer Bezug eigen (BVerfGE 53, 257 (292 f.); 58, 81 (111); 100, 1 (37); BSGE 60, 158 (162); 78, 138 (143); 85, 161 (170 f.)). Dieser ergebe sich zum einen aus der Einbindung der Ansprüche in ein Leistungssystem, welches auf dem Gedanken der Solidargemeinschaft basiert (BVerfGE 53, 257 (292 f.); BSGE 60, 158 (162); 78, 138 (143)), zum anderen aus der teilweisen Finanzierung der Versicherungsleistungen über staatliche Zuschüsse (BVerfGE 53, 257 (293)). Damit stellt die Rspr. auf die Entstehung der Sozialversicherungsansprüche und -anwartschaften, nicht dagegen die Art und die Gebrauchsmöglichkeit der fraglichen Eigentumsposition ab. Es kann sich dementsprechend nicht um eine erhöhte Sozialbindung iSd Art. 14 II 2 handeln, wonach der Gebrauch des Eigentums zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll. Die Nutzung insbes. der Rentenansprüche soll nicht der Allgemeinheit zugute kommen, sondern dem Rentner einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich und dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens garantieren (BVerfGE 53, 257 (290)). Die große Mehrzahl der in der Bundesrepublik Deutschland lebenden Menschen erlangt ihre wirtschaftliche Existenzsicherung im Ruhestand weniger durch privates Sachvermögen oder eine private Altersvorsorge als durch die an die Erwerbsbiographie anknüpfende solidarisch getragene Daseinsvorsorge (BVerfGE 40, 65 (84); 53, 257 (290); 69, 272 (303)). Insoweit ist die gesetzliche Rentenversicherung an die Stelle privater Vorsorge und Sicherung getreten (BVerfGE 53, 257 (290)). Entspr. weisen die von der Eigentumsgarantie geschützten Versichertenrenten neben einem hohen sozialen einen erheblichen personalen Bezug auf (BVerfGE 53, 257 (292); 58, 81 (112); 100, 1 (37); BSGE 60, 158 (162); 85, 161 (170)). Allein schon aus dem vom BVerfG selbst für den Schutz durch Art. 14 vorausgesetzten Existenzsicherungszweck ergibt sich generell ein nicht zu vernachlässigender personaler Bezug sozialversicherungsrechtlicher Positionen.

Unzumutbar und damit unverhältnismäßig sind Inhalts- und Schrankenbestimmungen dann, wenn die Nutzbarkeit einer Eigentumsposition (wenn auch nur in Einzelfällen) dermaßen eingeschränkt ist, dass eine sinnvolle Nutzung hinfällig wird und sich die Rechtsstellung damit lediglich als Last und nicht als Recht darstellt. Eine derart intensive Belastung wird nämlich dem Prinzip der Privatnützigkeit des Eigentums (Rn. 2, 12) nicht gerecht und kann nur im Wege der Enteignung erfolgen (vgl. BVerfGE 100, 226 (243); Roller NJW 2001, 1003 (1007); Sellmann NVwZ 2003, 1417 (1418)).

Ausnahmsweise können jedoch Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die ansonsten unzumutbar wären, über Entschädigungsklauseln dem Verhältnismäßigkeitsprinzip genügen (BVerfGE 143, 246 (338 f.)). Das BVerfG setzt dieser Möglichkeit aber enge Grenzen. Sie besteht „nur für die Fälle, in denen der mit der Schrankenbestimmung verfolgte Gemeinwohlgrund den Eingriff grundsätzlich rechtfertigt, aus Verhältnismäßigkeitsgründen allerdings noch zusätzlich einer Ausgleichsregelung bedarf“ (BVerfGE 143, 246 (338)). Grds. genießt der Bestandsschutz Vorrang gegenüber der Wertgarantie des Eigentums (vgl. BVerfGE 100, 226 (245); Hendler DVBl 1999, 1501 (1502); Papier DVBl 2000, 1398 (1404)). Erst wenn das Allgemeinwohlinteresse nicht anders erreicht werden kann, vermag die Entschädigung die Unzumutbarkeit der Belastung auszugleichen. Zudem sind Konstellationen denkbar, in denen weder mit technischen oder administrativen noch mit finanziellen Mitteln ein Ausgleich hergestellt werden kann, etwa wenn die Interessen des Eigentümers nicht rein finanzieller Natur sind. Für solche Härtefälle muss das Gesetz Ausnahmevorschriften enthalten (BVerfGE 100, 226 (244 f.); vgl. auch BVerfG [K] NVwZ 2010, 512 (514)). Damit bedeutet die Bestimmung einer angemessenen Entschädigung für sich allein noch nicht die Verhältnismäßigkeit der Inhalts- und Schrankenbestimmung (BVerfGE 100, 226 (244)). Ferner stellt das BVerfG hohe Anforderungen an die Entschädigungsregelung selbst. Diese erfordert eine gesetzliche Grundlage. Der Gesetzgeber darf nicht darauf vertrauen, dass die Gerichte oder die Verwaltung eventuelle Verletzungen der Eigentumsgarantie durch ausgleichende Geldleistungen vermeiden. Die Entschädigungsklausel muss Tatbestandsvoraussetzungen sowie Art und Umfang des Ausgleichs regeln. Sog. salvatorische Klauseln, dh solche, die pauschal bei Verletzungen des Eigentumsrechts eine angemessene Entschädigung vorsehen, sind daher grds. unzulässig (s. zu möglichen Restzulässigkeiten Papier DVBl 2000, 1398 (1406)). Schließlich ist eine Ergänzung der materiellrechtlichen Bestimmungen durch verfahrensrechtliche Vorschriften erforderlich, die sicherstellen, dass über die notwendige Entschädigungszahlung an den Eigentümer mit einem die Inhalts- und Schrankenbestimmung konkretisierenden Verwaltungsakt entschieden wird (BVerfGE 100, 226 (246 f.)).

d) Vertrauensschutzprinzip

Das BVerfG „hat wiederholt ausgesprochen, daß es eine wesentliche Funktion der Eigentumsgarantie ist, dem Bürger Rechtssicherheit hinsichtlich der durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter zu gewährleisten und das Vertrauen auf das durch die verfassungsmäßigen Gesetze ausgeformte Eigentum zu schützen. Insoweit hat der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes für die vermögenswerten Güter im Eigentumsgrundrecht eine eigene Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren […]. Die Eigentumsgarantie erfüllt daher für die durch sie geschützten Rechtspositionen die Funktion des Vertrauensschutzes gegenüber Eingriffsakten“ (BVerfGE 76, 220 (244 f.) – ohne die Hervorhebungen; vgl. ferner BVerfGE 45, 142 (168); 53, 257 (309); 143, 246 (341 f.); BVerfG [K] NVwZ 2017, 702; 2017, 705 (707); BSG SGb. 1992, 508 (513)). Gleichzeitig betonte das BVerfG stets, auch wenn der Schutz des Vertrauens (dazu auch Art. 2 Rn. 3, Art. 20 Rn. 58 ff.) in erworbene Eigentumspositionen in Art. 14 eine eigene Ausprägung erfahre, so wurzele er weiterhin „in dem Gedanken der Rechtssicherheit und mithin im Rechtsstaatsprinzip“ (BVerfGE 45, 142 (174)). Die besondere Ausprägung des Vertrauensschutzes in Art. 14 erschöpfe sich aber nicht nur in einer besonderen verfassungsdogmatischen Herleitung, sondern beinhalte zudem eine höhere Schutzintensität gegenüber dem Vertrauen des Eigentumsinhabers in den Fortbestand seiner erworbenen Eigentumspositionen. Daher gehe der Vertrauensschutz aus der Eigentumsgarantie des Art. 14 I 1 „über den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz hinaus“ (BVerfGE 58, 81 (121)). Die Motive des Gesetzgebers, in bestehende Eigentumspositionen rückwirkend einzugreifen, „müssen so schwerwiegend sein, daß sie Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines Rechts, das durch die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gesichert wird“ (BVerfGE 83, 201 (212); fast wortgleich BVerfGE 143, 246 (342)). Zum Schutz des begründeten Vertrauens des Bürgers forderte das BVerfG regelmäßig angemessene Übergangsfristen für Neuregelungen, die alte Eigentumspositionen schmälern oder aufheben (BVerfGE 53, 336 (351); 58, 300 (351); 83, 201 (213)).

Zur Konkretisierung dieses besonders ausgeprägten Vertrauensschutzes hat das BVerfG jedoch insgesamt gesehen wenig beigetragen. In der Rspr. findet sich die Formel, das Vertrauensschutzprinzip gebiete eine „Abwägung zwischen dem Ausmaß des Vertrauensschadens des Einzelnen und der Bedeutung des gesetzlichen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit“ (BVerfGE 70, 101 (114); vgl. ferner BVerfGE 58, 81 (121); 64, 87 (104); 69, 272 (310); 76, 220 (245); BSG SGb. 1992, 508 (513)). Der besondere eigentumsgrundrechtliche Vertrauensschutz ist dahin gehend auszulegen, dass auch unecht rückwirkende Eingriffe in Eigentumspositionen nicht grds. als zulässig zu werten sind, sondern nur gerechtfertigt sein können, wenn der Eingriffszweck das schutzwürdige Vertrauen des Rechtsinhabers überwiegt; dies gilt selbstverständlich erst recht für Eingriffe mit echter Rückwirkung (vgl. etwa BVerfGE 122, 374 (394); BVerfG [K] NVwZ 2017, 702 (703); zur Rückwirkung näher Art. 20 Rn. 59 ff.). Die Gleichsetzung von rechtsstaatlichem und eigentumsgrundrechtlichem Vertrauensschutz würde die Bedeutung der Bestandsgarantie des Eigentums als Wurzel des eigentumsgrundrechtlichen Vertrauensschutzes (vgl. BVerfGE 83, 201 (212)) nicht in angemessener Weise würdigen und gegen das für die Eigentumsgarantie geltende Sozialmodell verstoßen.

In einigen Entscheidungen betonte das BVerfG zwar weiterhin die Notwendigkeit eines besonderen Rechtfertigungsgrundes für die Enttäuschung eines begründeten Vertrauens in den Fortbestand eigentumsgrundrechtlicher Positionen, rückte jedoch inhaltlich von diesem spezifischen Vertrauensschutz ab. Das Gericht prüfte den Schutz des Vertrauens des betroffenen Bürgers zwar äußerlich anhand der Bestandsgarantie des Art. 14 I 1, inhaltlich jedoch nach den allgemeinen Regeln des Rückwirkungsverbots. Es verabschiedete sich materiell vom Grundsatz des besonderen Vertrauensschutzes gegenüber von der Eigentumsgarantie geschützten Rechtspositionen (s. etwa BVerfGE 95, 64 (86); 97, 378 (389); 98, 17 (39); 101, 239 (262)).

In seinem grdl. Urt. v. 6.12.2016 zur Beschleunigung des Atomausstiegs betonte das BVerfG jedoch erneut, dass „der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes“ in Art. 14 I „für vermögenswerte Güter eine eigene Ausprägung erfahren“ habe, fügte aber hinzu: „Der Gesetzgeber darf nicht nur nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Eigentumsrechten einen neuen Inhalt geben. Ebenso wie er neue Rechte einführen darf, kann er auch das Entstehen von Rechten, die nach bisherigem Recht möglich waren, für die Zukunft ausschließen. Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen […]. Selbst die völlige Beseitigung bisher bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter Rechtspositionen kann unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sein […]. Der Gesetzgeber unterliegt dabei jedoch besonderen verfassungsrechtlichen Schranken […]. Der Eingriff in die nach früherem Recht entstandenen Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein […]. Die Gründe des öffentlichen Interesses, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines Rechts, das durch den Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG innewohnenden Bestandsschutz gesichert wird […]. Auch das zulässige Ausmaß des Eingriffs hängt vom Gewicht des dahinterstehenden öffentlichen Interesses ab […]. Die völlige, übergangs- und ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kann jedenfalls nur unter besonderen Voraussetzungen in Betracht kommen“ (BVerfGE 143, 246 (342)). Angesichts „der gesetzlich festgelegten Restlaufzeiten der Anlagen und wegen des in diesem Fall besonders verbürgten Vertrauensschutzes“ erkannte das BVerfG in dem Dreizehnten Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes v. 31.7.2011 (BGBl. I 1704) eine unzumutbare Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums, soweit dieses Gesetz „dazu führt, dass zwei der Beschwerdeführerinnen substantielle Teile ihrer Reststrommengen von 2002 nicht konzernintern nutzen können“ (BVerfGE 143, 246, Ls. 7).

2. Enteignungen

a) Formelle Anforderungen

Eine Enteignung kann nach Art. 14 III 2 nur durch ein Gesetz (Legalenteignung) oder aufgrund eines Gesetzes (Administrativenteignung) erfolgen. Da die Enteignung die grundrechtliche Bestandsgarantie des Art. 14 I durchbricht, muss sie in den wesentlichen Fragen auf ein formelles Gesetz zurückzuführen sein. Bei der Enteignung durch eine oder aufgrund einer Rechtsverordnung bzw. Satzung muss die formellgesetzliche Ermächtigungsgrundlage daher bestimmen, für welche Vorhaben, unter welchen Voraussetzungen und für welche legitimierenden Gemeinwohlaufgaben Enteignungen vorgenommen werden können (vgl. BVerfGE 56, 249 (261); 74, 264 (285); 134, 242 (293 f.)). „Vor allem mit Rücksicht darauf, dass die Einschätzung, welche Ziele für die Gesellschaft besonders wichtig sind, im Laufe der Zeit Veränderungen unterliegen kann, ist die Aufgabe, die eine Enteignung tragenden Gemeinwohlgründe auszuwählen, allein dem Gesetzgeber überantwortet“ (BVerfGE 134, 242 (292)).

b) Allgemeinwohlklausel

Enteignungen sind nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig (Art. 14 III 1). Unzulässig sind daher Enteignungen, die ausschließlich zugunsten bloßer Privat- oder Fiskalinteressen erfolgen (vgl. BVerfGE 38, 175 (180); 74, 264 (284 ff.); 134, 242 (293)). Als generell unzulässig erweisen sich Enteignungen zugunsten Privater jedoch nicht. Dies gilt namentlich dann, wenn Private Aufgaben im öffentlichen Interesse wahrnehmen, etwa in der öffentlichen Daseinsvorsorge im Rahmen der Energieversorgung (BVerfGE 66, 248 (257 f.); Eschenbach Jura 1997, 519 (522)). Ferner können Enteignungen zugunsten sonstiger Privater zulässig sein, wenn dies der Sicherung der regionalen Wirtschaftsstruktur oder der Schaffung von Arbeitsplätzen dient. Dabei sind jedoch an die gesetzliche Konkretisierung des Enteignungszwecks und die Sicherung der Zweckbindung höhere Anforderungen zu stellen (vgl. BVerfGE 74, 264 (285 f.)). Im Falle der Enteignung zugunsten Privater ist eine besonders sorgfältige Prüfung geboten, „ob hinter dem verfolgten Gemeinwohlziel ein auch unter Berücksichtigung der Privatnützigkeit der Enteignung hinreichend schwerwiegendes, spezifisch öffentliches Interesse steht“ (BVerfGE 134, 242 (295); BVerfG [K] NVwZ 2017, 399 (401); 2017, 949 (950); vgl. auch BVerfGE 74, 264 (281 f., 289)). Generell steht dem Gesetzgeber bei der Auswahl der Gemeinwohlziele allerdings ein weiter Spielraum zu (BVerfGE 134, 242 (292)).

c) Verhältnismäßigkeit

Enteignungen haben dem Gebot der Verhältnismäßigkeit (Vor Art. 1 Rn. 60 ff.) zu entsprechen. Insbes. muss der Entzug konkreter Eigentumspositionen zur Erreichung des Gemeinwohlziels erforderlich sein (BVerfGE 24, 367 (404 f.); 45, 297 (322)). Ein Urt. des BVerfG v. 17.12.2013 unterscheidet insoweit „zwischen der Erforderlichkeit der einzelnen Enteignungsmaßnahme für die Verwirklichung des dem Gemeinwohl dienenden konkreten Vorhabens – beispielsweise einer bestimmten Straße, eines Schienenwegs oder einer Stromversorgungstrasse – […] und der Gemeinwohlerforderlichkeit dieses Vorhabens selbst“; die „Enteignung ist danach nur erforderlich, wenn und soweit sie für die Verwirklichung des jeweiligen Vorhabens unverzichtbar ist, es hierfür also kein milderes Mittel gibt, das gleich geeignet wäre“ (BVerfGE 134, 242 (296)). Eine Enteignung ist daher unzulässig, wenn der Allgemeinwohlzweck auch wirksam durch rechtsgeschäftlichen Erwerb oder mit bereits in öffentlicher Hand stehenden Mitteln erreicht werden kann (v. Münch/Kunig/Bryde/Wallrabenstein Art. 14 Rn. 131). Auch die dingliche Belastung eines Eigentumsgegenstandes oder eine Teilenteignung kommen als mildere Mittel in Frage (Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 164). „Das konkrete Vorhaben seinerseits muss nicht gleichermaßen unverzichtbar für das Erreichen des gesetzlich vorgegebenen Gemeinwohlziels sein wie die einzelne Enteignungsmaßnahme im Hinblick auf das Vorhaben. Für die Erforderlichkeit des Vorhabens genügt vielmehr, dass es zum Wohl der Allgemeinheit vernünftigerweise geboten ist. Das ist der Fall, wenn das konkrete Vorhaben in der Lage ist, einen substantiellen Beitrag zur Erreichung des Gemeinwohlziels zu leisten“ (BVerfGE 134, 242 (297)). Schließlich müssen der verfolgte Zweck und die konkrete Enteignung in einem angemessenen Verhältnis stehen; da die nach Art. 14 III für die Enteignung geschuldete Entschädigung nur die zwingende Folge einer ansonsten verfassungsgemäßen Enteignung ist und somit das Gewicht des Eingriffs nicht mindert, wirkt sie sich auf die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs nicht aus (BVerfGE 134, 242 (298)). Das BVerfG spricht dem Enteignungsbetroffenen einen sich aus Art. 14 I 1 ergebenden verfassungsrechtlichen Anspruch zu „auf effektive gerichtliche Prüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht, ob der konkrete Zugriff auf sein Eigentum den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt“ (BVerfG [K] NVwZ 2009, 1283 (1284); vgl. auch BVerfGE 45, 297 (322, 333); 95, 1 (22); 134, 242 (299); BVerfG [K] NVwZ 2008, 1229 (1230); s. näher zur Verfahrensdimension der Eigentumsfreiheit Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 27 ff.; zu dem herkömmlich aus Art. 19 IV hergeleiteten Gebot effektiven Rechtsschutzes Art. 19 Rn. 31).

Da die Legalenteignung für den Bürger nur im Wege der Verfassungsbeschwerde gem. Art. 93 I Nr. 4a angreifbar ist, zur Anfechtung der Administrativenteignung jedoch auch und sogar primär der Verwaltungsrechtsweg iSv § 40 I 1 VwGO beschritten werden kann und damit umfangreichere Rechtsschutzmöglichkeiten offenstehen, ist die Administrativenteignung gegenüber der Legalenteignung vorrangig zu wählen (vgl. Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 159). Eine Legalenteignung darf nur im Ausnahmefall, nämlich dann erfolgen, wenn die Erreichung des Gemeinwohlzwecks im Wege einer Administrativenteignung erheblich behindert wird. Einen solchen Ausnahmefall erkannte das BVerfG für die Enteignung von Deichgrundstücken zum Aufbau eines Deichsystems nach der Hamburger Flutkatastrophe 1962 an: Administrative Einzelenteignungen hätten nämlich nicht im gebotenen Zeitrahmen erfolgen können (BVerfGE 24, 367 (403)).

d) Junktimklausel

Gem. Art. 14 III 2 muss das enteignende Gesetz Art und Ausmaß der Entschädigung regeln (sog. Junktimklausel). Ein Enteignungsgesetz, das gegen diese Vorgaben verstößt, ist in vollem Umfang nichtig (BVerfGE 24, 367 (418)). „Der Gesetzgeber hat zu entscheiden, ob die Entschädigung in Geld oder anderen Werten (zB Rechte, Ersatzland) bestehen soll und welche Bewertungsgrundlagen sowie welche Maßstäbe entscheidend sein sollen“ (BVerfGE 24, 367 (419)). Überdies hat der Gesetzgeber die Voraussetzungen der Entschädigungen festzulegen. Salvatorische Entschädigungsklauseln erfüllen die Anforderungen der Junktimklausel daher nicht (BVerwGE 84, 361 (365); offengelassen in BVerfGE 58, 300 (346)). Zulässig ist jedoch der Verweis auf ein allgemeines Enteignungsgesetz (v. Münch/Kunig/Bryde/Wallrabenstein Art. 14 Rn. 88). Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen (Art. 14 III 3) und hat sich am Verkehrswert zu orientieren (Stern/Sodan/Möstl/Sodan § 126 Rn. 69 f.). Die Junktimklausel dient folgenden beiden Zwecken: Sie wirkt zunächst grundrechtssichernd. Der Eigentümer soll einer Enteignung nur dann ausgesetzt sein, wenn der Gesetzgeber auch umfassend über die Entschädigung entschieden hat. Des Weiteren schützt sie die Haushaltsprärogative des Gesetzgebers. Dieser soll vor unvorhergesehenen Belastungen des Staatshaushalts bewahrt werden (BVerfGE 46, 268 (287)). Die Junktimklausel gilt nur für nachkonstitutionelle, dh nach Inkrafttreten des Grundgesetzes am 23.5.1949 (Art. 145 Rn. 3) verkündete Enteignungsgesetze (MKS/Depenheuer/Froese Art. 14 Rn. 447).

e) Institutsgarantie

Wie bei den Inhalts- und Schrankenbestimmungen (Rn. 5, 31) bildet die Institutsgarantie des Art. 14 I 1 (Vor Art. 1 Rn. 30) die äußerste Grenze für die Enteignung (Dreier/Wieland Art. 14 Rn. 143).

3. Sonstige Eingriffe

Sonstige Eingriffe erfordern eine verfassungsgemäße Rechtsgrundlage (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 14 Rn. 54). Keine ausreichende Rechtsgrundlage stellt Art. 14 II dar. Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums eröffnet nicht unmittelbar Pflichten des Eigentümers, sondern bedarf einer gesetzlichen Ausfüllung. Die Exekutive darf eine Konkretisierung des Art. 14 II selbst nicht vornehmen (vgl. BVerfGE 56, 249 (260)). Auch die sonstigen Eingriffe in die Eigentumsfreiheit müssen verhältnismäßig sein (Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 122).

4. Entschädigungen

Im „Nassauskiesungs-Beschluss“ aus dem Jahre 1981 stellte das BVerfG klar, dass Inhalts- und Schrankenbestimmungen sowie Enteignungen, die wegen des Fehlens gebotener Entschädigungsbestimmungen verfassungswidrig sind, nicht etwa durch die Konstruktion eines Entschädigungsanspruchs aus „enteignungsgleichem Eingriff“ (Rn. 28) verfassungsmäßig „geheilt“ werden können (vgl. BVerfGE 58, 300 (324)). Ebenso wenig kann eine Inhalts- und Schrankenbestimmung, die sich nicht mehr innerhalb der durch die Verfassung gezogenen Grenzen hält, in eine entschädigungspflichtige Enteignung iSd Art. 14 III umgedeutet werden (BVerfGE 52, 1 (27 f.); 58, 137 (145); 58, 300 (320)). Der Betroffene kann eine Entschädigung nur dann verlangen, wenn hierfür eine einfachgesetzliche Anspruchsgrundlage besteht. Anderenfalls muss er Primärrechtsschutz ersuchen, dh sich im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit um die Aufhebung des behördlichen Eingriffsakts bemühen bzw. vor dem BVerfG die Legalenteignung oder die fragliche Inhalts- und Schrankenbestimmung angreifen (vgl. BVerfGE 58, 300 (324); 100, 226 (246)). Es gilt folglich nicht der Grundsatz „Dulde und liquidiere“, dh die Hinnahme des verfassungswidrigen Eingriffs, um sodann Entschädigung zu verlangen. Dieses Prinzip dient auch dem Schutz des Eigentümers: „Es ist dem Betroffenen nicht zuzumuten, einen Verwaltungsakt, den er für unvereinbar mit der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes hält, in der unsicheren Erwartung eines nachträglich in einem anderen Verfahren zu bewilligenden Ausgleichs bestandskräftig werden zu lassen“ (BVerfGE 100, 226 (246)). Damit wird die Konstruktion des „enteignungsgleichen Eingriffs“ nicht etwa gegenstandslos (in diese Richtung aber Dolde NJW 1982, 1785 (1797 Fn. 202); Rupp NJW 1982, 1731 (1733); Scholz NVwZ 1982, 337 (346 f.); dagegen Ossenbühl NJW 1983, 1 (2 ff.); Osterloh DVBl 1991, 906 (908)). Ihre Anwendbarkeit erstreckt sich nur nicht auf die genannten Fallkonstellationen. Denkbar bleiben Entschädigungsansprüche aufgrund eines „enteignungsgleichen Eingriffs“ zB bei der rechtswidrigen Anwendung eines verfassungsgemäßen Gesetzes, oder soweit rechtswidriges staatliches Handeln als Nebenfolge in Eigentumspositionen eingreift und diese Beeinträchtigung im Falle der Rechtmäßigkeit des Handelns über das Institut des „enteignenden Eingriffs“ (Rn. 27) zu entschädigen wäre (s. Sachs/Wendt Art. 14 Rn. 181 f.).