Artikel 79 [Änderungen des Grundgesetzes]

I. Allgemeines

Wesentlich für das Verständnis von Art. 79 ist die Unterscheidung zwischen der verfassunggebenden Gewalt (pouvoir constituant) und der grundgesetzlich verfassten Gewalt (pouvoir constitué). Das GG selbst beruht auf einem Akt des pouvoir constituant, und nur die verfassunggebende Gewalt kann das GG ablösen und durch eine neue Verfassung ersetzen (vgl. Art. 146). Gleichwohl sind Änderungen der Verfassung durch den pouvoir constitué in einem bestimmten Umfang möglich. Art. 79 setzt dem verfassungsändernden Gesetzgeber allerdings Grenzen. Änderungen des GG unterliegen in formeller Hinsicht bestimmten qualifizierten Anforderungen (Art. 79 I, II) und dürfen materiell das Antlitz des GG nicht entstellen, dh seine Kernaussagen nicht antasten (Art. 79 III).

Über Art. 23 I 3 findet Art. 79 II, III ausdrücklich auch Anwendung auf die Änderungen der vertraglichen Grundlagen der EU und vergleichbare Regelungen, durch die das GG seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder zumindest solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden. Nicht verwiesen wird in Art. 23 I 3 hingegen auf das Textänderungsgebot des Art. 79 I.

Bei der verfassungsändernden Gesetzgebung handelt es sich um eine Sonderform der Gesetzgebung, für die Art. 79 eine besondere, die regulären Kompetenzverteilungsnormen des GG überlagernde Kompetenz des Bundes zur Regelung beliebiger Materien begründet (Sachs ThürVBl. 1993, 121 (122)). Dass eine Grundgesetzänderung ausschließlich in der Kompetenz des Bundes liegt, ergibt sich aus Art. 79 II, der den Erlass eines verfassungsändernden Gesetzes in die Hände von BTag und BRat legt.

II. Gebot der grundgesetzinternen Verfassungsänderung

1. Parlamentsvorbehalt

Art. 79 I 1 Hs. 1 bringt zum Ausdruck, dass eine Änderung des GG nur durch ein Gesetz erfolgen darf. Es handelt sich um eine besondere Ausprägung des rechtsstaatlichen Prinzips vom Vorbehalt des Gesetzes. Aus Art. 79 II ergibt sich, dass für Verfassungsänderungen ein formelles Bundesgesetz erforderlich ist. Art. 79 normiert somit einen Parlamentsvorbehalt (Haratsch, Die Befreiung von Verbindlichkeiten nach Art. 135 Abs. 2a GG, 1998, 61).

Das von Art. 79 I 1 geforderte Bundesgesetz kann auch ein Vertragsgesetz iSv Art. 59 II 1 sein. Zwar ist bei sog. paktierten Grundgesetzänderungen auf äußere Einflüsse und unter Umständen auf die Beteiligung Dritter Rücksicht zu nehmen, gleichwohl bleibt Art. 79 I 1 auf diese Fälle anwendbar, um völkerrechtlich veranlasste Verfassungsdurchbrechungen zu vermeiden (Merten, Grundfragen des Einigungsvertrages unter Berücksichtigung beamtenrechtlicher Probleme, 1991, 57).

2. Gebot der Textänderung

Art. 79 I bestimmt, dass das GG nur durch ein Gesetz geändert werden kann, das den Text des GG ausdrücklich verändert. Es handelt sich um das Gebot der grundgesetzinternen Verfassungsänderung. Regelfall ist das Textänderungsgebot des Art. 79 I 1. Danach muss ein verfassungsänderndes Gesetz den Wortlaut des GG ausdrücklich ändern oder ergänzen. Dieses Gebot dient der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit und schreibt den „Grundsatz der Urkundlichkeit und Einsichtbarkeit“ jeder Verfassungsänderung fest (BVerfGE 9, 334 (336)). In der Verankerung des Gebots der ausdrücklichen Textänderung ist eine bewusste Abkehr des GG von der Möglichkeit der Verfassungsdurchbrechung zu sehen, wie sie nach der WRV noch zulässig war, deren Art. 76 I 1 lediglich verlangte, dass die Verfassung „im Wege der Gesetzgebung geändert“ wird.

3. Klarstellungsklausel

a) Allgemeines

Eine Ausnahme von Art. 79 I 1 normiert der im Jahr 1954 in das GG eingefügte Art. 79 I 2 (BGBl. 1954 I 45). Danach genügt bei völkerrechtlichen Verträgen, die eine Friedensregelung, die Vorbereitung einer Friedensregelung oder den Abbau einer besatzungsrechtlichen Ordnung zum Gegenstand haben oder der Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland zu dienen bestimmt sind, eine klarstellende Ergänzung des Wortlauts des GG, dass die Bestimmungen des GG dem Abschluss und dem Inkraftsetzen der Verträge nicht entgegenstehen.

Die Verfassungsmäßigkeit der Einfügung von Art. 79 I 2 in das GG ist bestritten worden, da der Gesetzgeber sich die Verfassungsmäßigkeit von Vertragsgesetzen nicht selbst bestätigen könne (Hesse Rn. 699) und nicht zu einer Selbstbefreiung von den durch den Verfassunggeber gezogenen Schranken einer Verfassungsänderung befugt sei (Ehmke AöR 79 [1953/54], 385 (416 ff.)).

Systemimmanente Modifikationen durch den verfassungsändernden Gesetzgeber sind aber nach der Rspr. des BVerfG (vgl. BVerfGE 30, 1 (24, 29); 94, 49 (103)) zulässig. Dies muss auch für Art. 79 I gelten. Art. 79 I 1 verbürgt den Grundsatz der Urkundlichkeit und Einsichtbarkeit von Verfassungsänderungen (Rn. 6). Art. 79 I 2 modifiziert diesen Grundsatz, ohne ihn zu durchbrechen, da auch Art. 79 I 2 eine Wortlautergänzung des GG vorschreibt, wenn auch nur iF einer Klarstellungsklausel.

b) Klarstellung

In den Fällen des Art. 79 I 2 genügt eine Klarstellung des Inhalts, dass ein völkerrechtlicher Vertrag sowie das sich darauf beziehende innerstaatliche Vertragsgesetz (Art. 59 II 1) den Bestimmungen des GG nicht widerspricht. Es handelt sich dabei um eine authentische Interpretation durch den Gesetzgeber selbst, die ein Vertragsgesetz der verfassungsgerichtlichen Kontrolle jedoch nicht entzieht.

c) Völkerrechtliche Verträge

Die Klarstellung darf sich nur auf jew. konkret bezeichnete völkerrechtliche Verträge beziehen (BVerfGE 41, 126 (174)). Erfasst werden nur solche Verträge, die entweder einer Friedensregelung (Rn. 12), der Vorbereitung einer Friedensregelung (Rn. 13), dem Abbau einer besatzungsrechtlichen Ordnung (Rn. 14) oder der Verteidigung der Bundesrepublik (Rn. 15) zu dienen bestimmt sind. Alle vier Ausnahmetatbestände beziehen sich ausschließlich auf die Bewältigung der Folgen des Zweiten Weltkriegs (MKS/Hain Art. 79 Rn. 20; teilw. aA SHH/Sannwald Art. 79 Rn. 28 f.; BK/Reimer Art. 79 I und II Rn. 176 f.).

aa) Friedensregelung

Unter Friedensregelung versteht man jede Regelung, die der Kriegsbeendigung oder der Kriegsfolgenbeseitigung dient (DHS/Herdegen Art. 79 Rn. 40; BK/Reimer Art. 79 I und II Rn. 177). Zu ihren Wesensmerkmalen gehört die rechtsverbindliche und endgültige Regelung der aus einem kriegerischen Konflikt entstandenen politischen und rechtlichen Fragen (vgl. Steinberger ZaöRV 31 [1971], 63 (120)).

bb) Vorbereitung einer Friedensregelung

Zu den von Art. 79 I 2 privilegierten völkerrechtlichen Verträgen gehören auch solche, die der Vorbereitung einer Friedensregelung dienen. Wie bei der Friedensregelung selbst muss auch hier ein Bezug zum Zweiten Weltkrieg bestehen.

cc) Abbau einer besatzungsrechtlichen Ordnung

Da der Abbau einer besatzungsrechtlichen Ordnung als Kriegsfolgenbewältigung des Zweiten Weltkriegs einen Unterfall der Friedensregelung darstellt, handelt es sich um eine insoweit speziellere Regelung. Umfasst werden sollten vertragliche Regelungen, welche die Wiederherstellung der Souveränität Deutschlands zum Ziel haben.

dd) Verteidigung der Bundesrepublik

Der vierte Ausnahmetatbestand des Art. 79 I 2 umfasst nicht alle im Zusammenhang der Verteidigung der Bundesrepublik stehenden völkerrechtlichen Verträge, sondern allein solche, die auf die Integration Deutschlands in ein Verteidigungs- und Bündnissystem abzielen. Auch hier muss immer noch ein Zusammenhang mit der Bewältigung der Folgen des Zweiten Weltkriegs bestehen.

III. Gesetzgebungsverfahren bei Verfassungsänderungen

1. Gesetzesbeschluss des Bundestages

Art. 79 II schreibt für das Gesetzgebungsverfahren, das im Übrigen den allg. Regelungen der Art. 76 ff. folgt, qualifizierte Mehrheiten vor. Der Gesetzesbeschluss des BTags (Art. 77 I 1) über ein verfassungsänderndes Gesetz bedarf gem. Art. 79 II iVm Art. 42 II 1 Hs. 2 der Zustimmung von Eine Verfassungsänderung durch ein im Gesetzgebungsnotstand erlassenes Gesetz ist gem. Art. 81 IV ausgeschlossen (Art. 81 Rn. 22).

2. Zustimmung des Bundesrates

Art. 79 II macht Verfassungsänderungen von einer Zustimmung des BRats abhängig. Darüber hinaus schreibt Art. 79 II vor, dass der Beschluss des BRats über die Zustimmung einer Mehrheit von bedarf.

IV. Materielle Schranken der Verfassungsänderung

1. Funktion der „Ewigkeitsgarantie“

Art. 79 III setzt dem verfassungsändernden Gesetzgeber materielle Schranken, die dazu dienen, die Grundlagen dieser Verfassung zu wahren. Die Inhaltsgarantie des Art. 79 III verstetigt den verfassten Staat gegenüber kurzlebigen Strömungen der Politik und entzieht die bestehende Ordnung der Disposition der jew. politischen Mehrheit (Stern JuS 1985, 329 (331)). Trotz dieser fundamentalen Bedeutung der Vorschrift sieht das BVerfG in Art. 79 III eine eng auszulegende Ausnahmeregelung (BVerfGE 109, 279 (310)).

Art. 79 III entzieht wichtige Grundprinzipien des GG einer Änderung. Er verbietet Verfassungsänderungen, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grds. Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in Art. 1 und Art. 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden.

Art. 79 III schützt die dort aufgeführten materiellen Grundgesetzinhalte nicht als solche, sondern die in ihnen niedergelegten Grundsätze. Nach der Rspr. des BVerfG ist der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht gehindert, die positivrechtliche Ausprägung dieser Grundsätze zu ändern. Sie können, so das BVerfG, für eine Sonderlage entspr. deren Eigenart aus evident sachgerechten Gründen modifiziert werden (BVerfGE 30, 1 (24); ebenso BVerfGE 109, 279 (310); 132, 195 (244); 137, 108 (138)). Bedenken gegen dieses Verständnis des Art. 79 III ergeben sich aus seinem Wortlaut. Das Verbot, die geschützten Grundsätze zu berühren, bedeutet, dass sie absolut gelten und unverbrüchlich sein sollen (BK/Evers Art. 79 III Rn. 150 ff.). Grundsätze lassen jedoch Raum für Interpretation. Im Wege der Verfassungsauslegung ist daher der unantastbare Grundsatzgehalt der durch Art. 79 III geschützten Inhalte herauszuarbeiten. „Systemimmanente Modifikationen“, die den Gewährleistungsgehalt eines geschützten Verfassungsgrundsatzes nicht antasten, sind mithin mit Art. 79 III vereinbar (BVerfGE 30, 1 (25)).

2. Gliederung des Bundes in Länder

Indem Art. 79 III die Gliederung des Bundes in Länder für unantastbar erklärt, schützt er nicht den Bestand und die Grenzen der derzeit bestehenden sechzehn Länder (BVerfGE 1, 14 (48)). Vielmehr muss sichergestellt sein, dass die Bundesrepublik überhaupt aus Ländern besteht, wobei gemeinhin von einer Mindestzahl von drei Ländern ausgegangen wird (BK/Evers Art. 79 III Rn. 212; Dreier/Dreier Art. 79 III Rn. 21).

Die Länder müssen Staatsqualität besitzen (Sachs/Sachs Art. 79 Rn. 43), dh sie müssen als Glieder des Bundes Staaten mit eigener, nicht vom Bund abgeleiteter, sondern von ihm anerkannter Hoheitsmacht bleiben. Dies setzt voraus, dass ihnen ein Kern eigener Aufgaben als „Hausgut“ unentziehbar verbleibt (BVerfGE 34, 9 (20); 87, 181 (196)). Zum Hausgut der Länder zählt ihre Verfassungshoheit (Stern/Sodan/Möstl/Depenheuer § 10 Rn. 55). Insbes. ist die Bestimmung der Regeln, nach denen sich die Bildung der Landesverfassungsorgane, ihre Funktionen und ihre Kompetenzen bemessen, ausschließlich Sache des Landes (BVerfGE 1, 14 (34); 34, 9 (19 f.); 36, 342 (361)). Die Länder müssen zudem über substantielle Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rspr.-Kompetenzen sowie über eine eigene Finanzhoheit verfügen (vgl. BVerfGE 87, 181 (196)).

3. Grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung

Mit der Garantie der grds. Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung – gemeint ist die Gesetzgebung des Bundes – werden nicht die derzeitigen Formen der Mitwirkung über den BR bei Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen einer Änderung entzogen. Denkbar wäre ohne weiteres auch ein Systemwechsel, indem etwa die Landesparlamente in den Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene einbezogen werden. Allerdings muss ein bestimmtes Mindestmaß an Einflussnahme der Länder gewährleistet bleiben, das über ein bloßes Recht, unverbindliche Stellungnahmen zu Gesetzesvorlagen abzugeben, hinausgehen muss.

4. In Art. 1 niedergelegte Grundsätze

a) Die Unantastbarkeit der Würde des Menschen

Art. 1 I legt die Verpflichtung aller staatlichen Gewalt fest, die unantastbar gewährleistete Menschenwürde zu achten und zu schützen. Beide Aussagen, die Unantastbarkeit der Würde des Menschen und die Verpflichtung aller staatlichen Gewalt, sie zu achten und zu schützen, haben Grundsatzcharakter und haben daher am Schutz vor Verfassungsänderungen gem. Art. 79 III teil. Die Menschenwürdegarantie nimmt in vollem Umfang an der Unabänderlichkeitsgarantie des Art. 79 III teil. Geschützt ist nicht etwa nur ein Kern des Menschenwürdesatzes (aA BK/Evers Art. 79 III Rn. 163).

b) Die unveräußerlichen Menschenrechte

Auch das in Art. 1 II enthaltene Bekenntnis zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage der menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit besitzt Grundsatzcharakter (BVerfGE 84, 90 (121); 109, 279 (310)). Wenn sich nach Art. 1 II „das Deutsche Volk“ zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten bekennt, zielt diese Vorschrift zunächst auf den Träger der verfassunggebenden Gewalt, den pouvoir constituant (Stern JuS 1985, 329 (334)). Ist bereits aufgrund der Vorstaatlichkeit der Menschenrechte dem Verfassunggeber verwehrt, die Menschenrechte anzutasten, muss dies erst recht für den verfassungsändernden Gesetzgeber gelten.

Der Begriff der Menschenrechte in Art. 1 II konzentriert sich auf die grdl. Rechte, die sich um der Menschenwürde willen („darum“) als unentbehrlich erweisen (Even, Die Bedeutung der Unantastbarkeitsgarantie des Art. 79 III GG für die Grundrechte, 1988, 115). Das Menschenrechtsbekenntnis beschränkt sich daher auf den Schutzgehalt des Art. 1 I (Papier NJW 1991, 193 (195)).

c) Die Grundrechtsbindung aller staatlichen Gewalt

Zu den geschützten Grundsätzen gehören ebenso die in Art. 1 III festgelegte Bindung aller staatlichen Gewalt an die Grundrechte und deren Qualität als unmittelbar geltendes Recht (Stern JuS 1985, 329 (335)), nicht jedoch die vollständigen Gewährleistungsinhalte sämtlicher Grundrechtsverbürgungen des GG. Zudem legt Art. 1 III bei wortlautorientierter Auslegung lediglich die Bindung der staatlichen Gewalt an die Grundrechte in ihrer jew. Ausgestaltung fest.

d) Der Menschenwürde- und Menschenrechtsgehalt der Grundrechte

Obwohl die Art. 1 nachfolgenden Grundrechte in Art. 79 III nicht genannt sind, ist zu beachten, dass die meisten dieser Grundrechte einen unantastbaren Menschenwürde- oder Menschenrechtsgehalt besitzen. Sie sind „partiell verselbständigte Ausschnitte aus der Menschenwürde“ (Kübler, Über Wesen und Begriff der Grundrechte, Diss. 1965, 151). Was im Rahmen einzelner Grundrechte zum Gewährleistungsinhalt des Art. 1 I gehört, ist durch Auslegung der jew. Grundrechtsnorm zu bestimmen (BVerfGE 109, 279 (310)). Einen Menschenwürdekern enthalten dabei insbes. die Grundrechte, die einen besonders engen Bezug zur Persönlichkeit des Einzelnen aufweisen. Für die Bestimmung des Menschenwürdegehalts der einzelnen Grundrechte ist entscheidend, ob sie Teil der Garantie gewisser Mindestforderungen in Bezug auf die menschliche Existenz sowie die unmittelbaren Daseinsbedingungen sind. Der Menschenwürdegehalt eines Grundrechts ist nicht mit dem Wesensgehalt nach Art. 19 II gleichzusetzen, auch wenn im Einzelfall beides kongruent sein kann (BVerfGE 109, 279 (311)).

In seiner Rspr. zur Asylrechtsreform geht das BVerfG davon aus, dass nicht alle Grundrechte am Gewährleistungsgehalt des Art. 1 I teilhaben. Für das Asylgrundrecht hat das BVerfG dies, wenn auch nahezu ohne Begründung, ausdrücklich festgestellt (BVerfGE 94, 49 (103)). Wenn das BVerfG ausführt, dass die dem verfassungsändernden Gesetzgeber durch Art. 79 III gezogene Grenze nicht dadurch verletzt werde, dass ein ausreichender Schutz nicht durch eine grundrechtliche Gewährleistung geboten werde (BVerfGE 94, 49 (103)), ist dies nicht als generelle Abkehr von der These des Menschenwürde- und Menschenrechtskerns der Grundrechte des GG aufzufassen. Das BVerfG scheint jedoch davon auszugehen, dass der Schutz der Menschenwürde auch unterhalb der Verfassung durch den einfachen Gesetzgeber normativ konkretisiert werden kann (Lübbe-Wolff DVBl 1996, 825 (833 f.); Frowein/Zimmermann JZ 1996, 753 (754)). Diese Sicht verkennt freilich, dass einfach-gesetzliche Grundrechtsverbürgungen, auch wenn sie im Lichte des Art. 1 I zu interpretieren sind, labiler gegenüber Eingriffen sind.

Die in Art. 1 II und III angelegte begriffliche Differenzierung zwischen „Menschen-“ und „Grundrechten“ könnte nahelegen, dass die Grundrechte auch einen über Art. 79 III vor Verfassungsänderungen geschützten Menschenrechtskern besitzen könnten. Die vom GG in Art. 1 II in Bezug genommenen Menschenrechte beschränken sich jedoch auf die grdl. Rechte, die sich um der Menschenwürde willen als unentbehrlich erweisen und die den Menschen ein Leben in der Gemeinschaft, in Frieden und in Gerechtigkeit erlauben (Rn. 26). Der Menschenrechtskern der Grundrechte entspricht daher dem Menschenwürdekern der Grundrechte.

5. In Art. 20 niedergelegte Grundsätze

a) Allgemeines

Art. 79 III schützt auch die in Art. 20 niedergelegten Grundsätze vor einem Zugriff des verfassungsändernden Gesetzgebers. In Art. 20 sind das republikanische (Rn. 38), das Demokratie- (Rn. 39), das Sozialstaats- (Rn. 33), das Bundesstaats- (Rn. 34) sowie das Rechtsstaatsprinzip (Rn. 36) festgeschrieben. Darin spiegelt sich der Kerninhalt der Verfassung, der dem GG Identität und Struktur gibt. Daneben schützt Art. 79 III über die Verweisung auf Art. 20 auch den Verfassungsgrundsatz der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland (Rn. 43).

Das Widerstandsrecht des Art. 20 IV ist kein von Art. 79 III vor einer Verfassungsänderung gefeiter Grundsatz. Da es dem verfassungsändernden Gesetzgeber verwehrt ist, die formellen wie materiellen Grenzen der Verfassungsänderung zu verschieben, gelangen spätere Ergänzungen von Art. 20 nicht in den Anwendungsbereich von Art. 79 III (BeckOK GG/Dietlein Art. 79 Rn. 53). Das Widerstandsrecht des Art. 20 IV ist erst im Jahr 1968 in das GG aufgenommen worden (BGBl. 1968 I 709).

b) Der Schutz des Sozialstaatsprinzips

An der Unabänderlichkeitsgarantie des Art. 79 III nimmt das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 I teil (BVerfGE 84, 90 (121, 126); 94, 49 (103)). Es beinhaltet den Auftrag an den Staat zur Herstellung und Wahrung sozialer Gerechtigkeit und zur Abhilfe sozialer Bedürftigkeit. Ein wesentliches Element des Sozialstaatsprinzips ist die Verpflichtung des Staates zur Fürsorge für Hilfsbedürftige (BVerfGE 40, 121 (133); 43, 13 (19)). Diese grds. Festlegung der öffentlichen Gewalt auf die Garantie eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 I iVm Art. 20 I (BVerfGE 125, 175 (222); Art. 1 Rn. 18) schützt Art. 79 III vor einer Aushöhlung durch den verfassungsändernden Gesetzgeber.

c) Der Schutz des Bundesstaatsprinzips

Str. ist, ob Art. 79 III einen Rückgriff auf das in Art. 20 I niedergelegte Bundesstaatsprinzip überhaupt erlaubt, da Art. 79 III mit der „Gliederung des Bundes in Länder“ (Rn. 21) und der „grds. Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung“ (Rn. 23) ausdrücklich zwei föderale Teilprinzipien garantiert. Das Bild des Ganzen, der Staatstypus, zu dem die zwei in Art. 79 III bezeichneten bundesstaatlichen Strukturen gehören, zeigt sich allerdings nur im Grundsatz des Bundesstaates, wie Art. 20 I ihn festschreibt. Hätte der Verfassunggeber das Bundesstaatsprinzip aus der Verweisung auf Art. 20 herausnehmen wollen, hätte dies ausdrücklich geschehen müssen (Haratsch DVBl 1993, 1338 (1341)).

Eine Ausprägung des Bundesstaatsprinzips, die Verfassungsänderungen entzogen ist, ist der Grundsatz der Bundestreue. Weiterhin beruht der Bundesstaat auf dem gleichen verfassungsrechtlichen Status aller Länder (BVerfGE 1, 299 (315); 12, 205 (255); 86, 148 (211 f.)), der ebenfalls vom verfassungsändernden Gesetzgeber nicht angetastet werden darf. Wesensmerkmal des Bundesstaates grundgesetzlicher Prägung ist die eigene Staatlichkeit der Länder. Den unantastbaren Kern der Bundesstaatsgarantie bilden dabei die Verfassungshoheit der Länder (Dreier/Dreier Art. 79 III Rn. 48), ein Grundbestand an Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rspr.-Kompetenzen (BVerfGE 137, 108 (144)) sowie eigene Einnahmequellen (BVerfGE 34, 9 (20 f.)).

d) Der Schutz rechtsstaatlicher Grundsätze

Auch wenn Art. 20 das Rechtsstaatsprinzip nicht ausdrücklich nennt, hat es gleichwohl teil am Schutz vor Verfassungsänderungen gem. Art. 79 III. Bei streng wortlautorientierter Auslegung des Art. 20, der das BVerfG anhängt, sind in Art. 20 zwar mehrere Grundsätze niedergelegt, nicht jedoch das Rechtsstaatsprinzip (BVerfGE 30, 1 (24)). Dieses ergibt sich nach der Rspr. des BVerfG aus einer Zusammenschau von Art. 20 III und Art. 1 III, 19 IV, 28 I 1 sowie aus der Gesamtkonzeption des GG (BVerfGE 45, 187 (246)). Dieser Auffassung zufolge wären nur „ganz bestimmte Grundsätze des Rechtsstaatsprinzips“ (BVerfGE 30, 1 (24)) änderungsfest, nämlich der Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 79 III iVm Art. 20 II) sowie der Grundsatz der Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, der vollziehenden Gewalt und der Rspr. an Gesetz und Recht (Art. 79 III iVm Art. 20 III). Richtigerweise ist jedoch davon auszugehen, das Rechtsstaatsprinzip als solches als änderungsfest iSv Art. 79 III anzusehen (Stern/Sodan/Möstl/Depenheuer § 10 Rn. 65).

Vor Verfassungsänderungen geschützt sind daher alle im Rechtsstaatsprinzip zusammengefassten Grundsätze, wie etwa der Grundsatz der Gewaltenteilung, der Grundsatz der Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, der vollziehenden Gewalt und der Rspr. an Gesetz und Recht, das Verbot rückwirkend belastender Gesetze, das Gebot der Verhältnismäßigkeit, die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sowie der Grundsatz effektiven Rechtsschutzes.

e) Der Schutz des republikanischen Prinzips

Der Staatsname „Bundesrepublik Deutschland“ in Art. 20 I enthält eine normative Festlegung auf eine republikanische Staatsform. Diese beruht auf Bürgergleichheit und -freiheit und ist daher jeglicher Despotie und Tyrannei abhold. Zugleich liegt darin eine Absage an die Monarchie (Sachs/Sachs Art. 20 Rn. 9). Das republikanische Prinzip konstituiert ein gemeinwohlorientiertes Gemeinwesen, in dem die Verwirklichung des öffentlichen Wohls institutionell Personen anvertraut ist, die in einem öffentlichen Amtsverhältnis stehen und die dem Volk verantwortlich sind (Klein DÖV 2009, 741 (742 ff.)). Diese grds. Festlegungen sowohl für den Bund als auch für die Länder dürfen im Wege der Verfassungsänderung nicht angetastet werden.

f) Der Schutz des Demokratieprinzips

Zum unantastbaren Verfassungskern gehört gem. Art. 79 III iVm Art. 20 I, II auch das Demokratieprinzip (BVerfGE 142, 123 (188); 151, 202 (284 ff.)). Vor einer Verfassungsänderung geschützt ist der Grundsatz der Volkssouveränität (BVerfGE 151, 202 (287); 160, 208 (279); 163, 165 (212)). Das Volk muss Inhaber der verfassunggebenden Gewalt sein, und die Errichtung und Organisation der politischen Herrschaftsgewalt muss auf das Volk selbst rückführbar sein und ihm gegenüber verantwortet werden (BVerfGE 89, 155 (182)). Das Demokratiekonzept des GG geht von einem offenen politischen Willensbildungsprozess aus, in dem die Mehrheit entscheidet und in dem sich die Amtsträger periodischen Wahlen stellen (BVerfGE 2, 1 (12 f.); 5, 85 (140)). Zum geschützten Kern des Demokratieprinzips gehören auch die Wahlrechtsgrundsätze, die Freiheit der Parteigründung sowie der Wesensgehalt der „politischen“ Grundrechte der Art. 5, 8 und 9. Nach der Rspr. des BVerfG wird auch der subjektive Schutzgehalt des Art. 38 I 1 von Art. 79 III geschützt. Art. 79 III iVm Art. 38 I 1 vermittelt dem Bürger Schutz vor einer substanziellen Erosion der Gestaltungsmacht des BTags (BVerfGE 123, 267 (353, 400); 126, 286 (304); 134, 366 (392); 142, 123 (173 ff.); 143, 65 (93)).

Der Schutz des Demokratieprinzips vor Verfassungsänderungen hindert die Bundesrepublik Deutschland nicht an einer Mitgliedschaft in einer supranational organisierten, zwischenstaatlichen Union. Voraussetzung der Mitgliedschaft ist aber zum einen, dass eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb einer solchen Union oder eines Staatenverbundes gesichert ist (BVerfGE 89, 155 (184)). Zum anderen darf das demokratische Recht, durch die Wahl an der Legitimation von Staatsgewalt teilzunehmen und auf deren Ausübung Einfluss zu gewinnen, durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des BTags auf eine supranationale Einrichtung nicht entleert werden (BVerfGE 89, 155 (182)). Daher müssen entweder dem BTag Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben (BVerfGE 89, 155 (186)) oder die ihm verantwortliche BReg muss maßgeblichen Einfluss auf europäische Entscheidungsverfahren nehmen können (BVerfGE 123, 267 (356)).

In einem Spannungsverhältnis zu der dem tradierten Demokratieprinzip innewohnenden Souveränität des jew. Staatsvolks steht das Kommunalwahlrecht der Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten der EU. Art. 22 I 1 AEUV verleiht jedem Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, das aktive und das passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen in seinem Wohnsitzstaat zu denselben Bedingungen wie den Angehörigen des betr. Staates. Art. 20 II 1 bestimmt jedoch, dass alle Staatsgewalt vom deutschen Volk ausgeht (BVerfGE 83, 37 (50 f.)). Dies gilt gem. dem Homogenitätsgebot des Art. 28 I 1, 2 auch für die von den Ländern und in den Ländern ausgeübte Hoheitsgewalt (BVerfGE 83, 37 (53); aA Bryde JZ 1989, 257 (261)). Vor Inkrafttreten der unionsrechtlichen Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft ist daher Art. 28 I 3 in das GG aufgenommen worden (BGBl. 1992 I 2086; Art. 28 Rn. 11), um dieses Spannungsverhältnis zu lösen.

In der Beteiligung von ausländischen Unionsbürgern an der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland liegt eine Öffnung des Demokratieprinzips zugunsten neuer Legitimationssubjekte, nämlich nichtdeutscher Unionsbürger. Dies entspricht der Logik der vom GG selbst befürworteten EU-Integration und ist als systemimmanente Modifikation (Rn. 20) des Demokratieprinzips mit dem GG vereinbar (Heselhaus/Nowak EU-Grundrechte-HdB/Haratsch § 51 Rn. 20; Hobe Der Staat 32 [1993], 245 (260 ff.)).

g) Der Schutz der Staatlichkeit

Auch die Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland stellt einen Verfassungsgrundsatz dar, den Art. 79 III iVm Art. 20 II für unantastbar und somit auch für integrationsfest erklärt. Das Gebot der Erhaltung der Staatlichkeit ist eine normative Grenze der europäischen Integration (BVerfGE 123, 267 (343); P. Kirchhof EuR 1991, Beiheft 1, 11 (13); Murswiek Der Staat 32 [1993], 161 (162); Huber, Maastricht – ein Staatsstreich?, 1993, 27, 35 f.; aA Möllers, Staat als Argument, 2000, 383 f.; v. Münch/Kunig/Bryde Art. 79 Rn. 64).

Ein Argument für die Unaufgebbarkeit der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland im Wege einer Integration ist dem nach Art. 79 III unantastbaren Bundesstaatsprinzip zu entnehmen. Garantiert dieses die Eigenstaatlichkeit der Länder in der Weise, dass ihnen ein Kern eigener Aufgaben als Hausgut unentziehbar verbleiben muss (Rn. 22), muss dies erst recht auch für den Bund selbst gelten (Fink DÖV 1998, 133 (138); Huber, Maastricht – ein Staatsstreich?, 1993, 35 f.; aA Möllers, Staat als Argument, 2000, 383).

Neben diesen aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 I entwickelten Argumentationsstrang tritt der Hinweis auf die Unantastbarkeit des demokratischen Prinzips gem. Art. 20 I, II (Huber, Maastricht – ein Staatsstreich?, 1993, 27 ff.; Kaufmann JZ 1999, 814 (820)). Würde die Bundesrepublik Deutschland vollständig in einem europäischen Staat aufgehen, würde die dort ausgeübte Hoheitsgewalt sich nicht mehr auf das deutsche Volk zurückführen lassen (Fink DÖV 1998, 133 (137)).

Zudem lässt sich die Garantie der Staatlichkeit Deutschlands unmittelbar aus Art. 79 III selbst ableiten. Diese Bestimmung wendet sich an den verfassungsändernden Gesetzgeber, was bedeutet, dass sie dessen Vorhandensein voraussetzt und somit ein Mindestmaß an organisatorischer Grundausstattung in der Bundesrepublik Deutschland verlangt, um den Staat in die Lage zu versetzen, die Grundsätze des Art. 79 III effektiv zu wahren (Fink DÖV 1998, 133 (139 ff.); ähnlich Kaufmann JZ 1999, 814 (820)).

6. Die Unantastbarkeit von Art. 79

a) Unabänderlichkeit von Art. 79 III

Art. 79 III enthält keine ausdrückliche Aussage über seine eigene Unabänderlichkeit. Die Statuierung unabänderbarer verfassungsrechtlicher Grundentscheidungen durch Art. 79 III ist allerdings nur sinnvoll, wenn Art. 79 III selbst einer Änderung durch den verfassungsändernden Gesetzgeber entzogen ist (Dreier/Dreier Art. 79 III Rn. 58; Sachs/Sachs Art. 79 Rn. 80; Stern/Sodan/Möstl/Gärditz § 11 Rn. 90). Die verfasste Gesetzgebung ist nicht zu einer Selbstbefreiung von den im GG festgelegten Schranken einer Verfassungsänderung befugt (BVerfGE 84, 90 (120)).

b) Unabänderlichkeit von Art. 79 I, II

Die hM geht davon aus, dass die formellen Anforderungen an Verfassungsänderungen gem. Art. 79 I und II nicht unantastbar sind (vgl. Sachs/Sachs Art. 79 Rn. 81). Dagegen spricht jedoch, dass es dem verfassungsändernden Gesetzgeber verwehrt ist, Hürden, die der Verfassunggeber für Änderungen des GG errichtet hat, zu beseitigen oder herabzusetzen. Der vom Verfassunggeber intendierte Schutz der Verfassung würde dadurch abgeschwächt. Aus der Systematik von Art. 79 ergibt sich jedoch, dass die in Art. 79 I und II niedergelegten Grundsatzentscheidungen des Verfassunggebers Änderungen entzogen werden sollen. So folgt aus Art. 79 I 1 der Grundsatz der Urkundlichkeit und Einsehbarkeit von Verfassungsänderungen. Dem verfassungsändernden Gesetzgeber ist es daher verwehrt, Verfassungsänderungen zu erlauben, die keinen Niederschlag im Grundgesetztext selbst finden. Nachträgliche systemimmanente Modifikationen dieses Grundsatzes, wie sie etwa in der Bestimmung des Art. 79 I 2 zu sehen sind, sind dem verfassungsändernden Gesetzgeber hingegen gestattet. Art. 79 II sind die Grundsatzentscheidungen zu entnehmen, dass verfassungsändernde Gesetze nicht mit einfacher, sondern mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen sind, wobei den Ländern im Gesetzgebungsverfahren, ggf. über den BR, maßgeblicher Einfluss einzuräumen ist.