Artikel 44 [Untersuchungsausschüsse]

I. Bedeutung des Untersuchungsrechts

Das traditionelle und in der parlamentarischen Demokratie wichtige Untersuchungsrecht steht nur dem BT zu. Es dient seiner Information für die Ausübung all seiner Zuständigkeiten, insbes. zur Gesetzgebung und zur parlamentarischen Kontrolle der Exekutive (Art. 20 III; BVerfGE 49, 70 (85); 105, 197 (222 ff.); vgl. Kingreen Jura 2018, 880). In diesem weiten Rahmen ist es vor allem ein Recht der parlamentarischen Minderheit, nicht primär der sie tragenden Parteien, zu rechtlich geordneter Kritik und deren Veröffentlichung (BVerfGE 49, 70 (79 ff.)). Dass alle diese Rechte auch auf anderen Wegen ausgeübt werden (können), mindert die Bedeutung des Untersuchungsrechts nicht, das für die Opposition ein Reserve- und Drohpotenzial bereitstellt und schon deshalb grds. nicht einschränkend bestimmt werden darf.

II. Gegenstände: Voraussetzungen und Grenzen

(Mögliche) Aufgaben der UA regelt Art. 44 nicht. Bestimmungen über ihre Gegenstände, vor allem aber über ihre Einsetzung, ihre Zusammensetzung und ihr Verfahren, ergeben sich aus dem PUAG (BGBl. 2001 I 1142). Soweit es Außenwirkungen normiert, kann dies nur – nicht unbedenklich – auf die „Natur der Sache“ gestützt werden, in seinen organrechtlichen Innenwirkungen im BT auf dessen GeschO-Autonomie (vgl. dazu auch BVerfGE 70, 323 (363 f.)). – Das Landes(verfassungs)recht der UA (vgl. dazu ausf. MKS/Achterberg/Schulte Art. 44, insbes. etwa Rn. 128 ff.) ist weithin uneinheitlich, ein „gemeines deutsches Recht“ hat sich bisher, vor allem zu den wichtigen Einzelfragen, nicht entwickelt. Ergebnisse landesverfassungsrechtlicher Entscheidungen können nicht ohne Prüfung an Bundesgesetzesrecht übernommen werden.

Der Bedeutung der Informations- und Kontrollrechte, welche das Untersuchungsrecht sichert, muss – mehr als bisher – in extensiver Bestimmung der (möglichen) Untersuchungsgegenstände entsprochen werden. Selbst wenn nach geltendem Recht keine Zuständigkeit und/oder kein gewichtiger Anlass für eine Untersuchung zu bestehen scheint, so hat der BT, als Gesetzgebungs- wie als parlamentarisches Kontrollorgan, doch Recht und Pflicht, sich über Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer etwaigen Änderung von Verfassungs- und Gesetzesrecht durch Überprüfung von Vorgängen zu informieren, wenn sie Gegenstände derartiger Neuregelungen, bis hin zu Verfassungsänderungen, sein könnten; auch kann davon die Ausübung von wichtigen Kontrollrechten (vgl. Art. 67, 68) abhängen. Wenn daher ein öffentliches Interesse für die Ausübung des Untersuchungsrechts verlangt wird (BVerfGE 67, 100 (140); 76, 363 (381 f.); 77, 1 (39, 43 f.)), so schränkt dies nicht nur dessen Aufgabenbereich im konkreten Fall ein, es erweitert ihn auch, allerdings vorbehaltlich stets erforderlicher Verhältnismäßigkeitskontrolle. Kaum ein Untersuchungsgegenstand lässt sich daher von vornherein ausgrenzen; diesem allg. Regelungs- und Kontrollinteresse des BTags ist bei allen Zuständigkeitsüberlegungen Rechnung zu tragen.

Herkömmliche Einteilungen in Sachstands-, Missstands- und/oder Skandal-Enqueten sind unbehilflich, da Elemente dieser an sich schon unklaren Begriffe fast immer im Gemenge auftreten. Allg. muss vielmehr der Gegenstand zulässiger Untersuchungen nach den Aufgaben des BTags (sog. Korollartheorie, § 1 III PUAG) bestimmt werden, der damit nicht in ausschließliche Kompetenzen anderer Verfassungsorgane eingreifen darf (BVerfGE 77, 1 (44) – allerdings unter dem Vorbehalt von Rn. 3). Hier wird auf eine Verpflichtung zur Organtreue hingewiesen (vgl. dazu MKS/Achterberg/Schulte Art. 44 Rn. 52 ff.).

Die Gewaltenteilung wird, horizontal wie vertikal, durch Untersuchungen nicht verletzt, schon weil hier nur Feststellungen erfolgen; die Intensität der verfassungsrechtlich zulässigen Einflussnahmen durch Gewaltenverschränkung nach dem GG wird dadurch nicht erreicht. Auch Überwachung durch ständige UA (unzulässig nach HessStGH EGVGH 17, 1 (13); BayVerfGHE 8, 911 f.) kann allenfalls wegen mangelnder Bestimmtheit des Antrages gegen die Verfassung verstoßen (vgl. aber Rn. 2).

Untersuchungen zu (Vorbereitungen von) Gesetzgebungen oder deren Änderungen sind selten, weil hier Enquete-Kommissionen (§ 56 GeschOBTag) oder öffentliche Anhörungssitzungen (§ 70 GeschOBTag – Hearings) sowie Technikfolgenanalysen (§ 56a GeschOBTag) informieren können. Die Möglichkeiten der UA reichen jedoch weiter, und Gesetzesvorschläge können auch mit anderen Untersuchungsgegenständen verbunden werden.

Zum Bereich der Exekutive kommt Untersuchungen praktisch die größte Bedeutung zu. Hierzu müssen dem UA alle erforderlichen Befugnisse zustehen (BVerfGE 67, 100 (130)), die allerdings stets gesetzlicher Grundlagen bedürfen. Der – permanente – Verteidigungsausschuss ist UA für seinen Bereich (Art. 45a II). – Ein „Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung“ soll nicht untersucht werden dürfen (vgl. BVerfGE 67, 100 (139); 110, 199 (214 ff.)), jedenfalls nicht, soweit die zu untersuchenden Vorgänge „abgeschlossen“ sind. Letzteres überzeugt nicht (vgl. auch BremStGH NVwZ 1989, 955 ff.): solche Vorgänge können Folge- und Präzedenzwirkungen haben, welche die Kompetenzen des BTags berühren, und ihre Untersuchung kann eine – vorteilhafte – Bremswirkung auf laufendes Exekutivverhalten entfalten. Ein solcher „Kernbereich“ ist allerdings nur schwer bestimmbar, Berufung auf ihn darf nicht zum Leerlauf des Untersuchungsrechts führen. Es ist daher fallweise zu entscheiden (BVerfGE 124, 78 (131)).

Im Verhältnis zur Judikative hindern laufende Gerichtsverfahren parlamentarische Untersuchungen nicht, ebenso wenig umgekehrt, da Ziele, Verfahren und Wirkungen jew. völlig unterschiedlich sind (vgl. OLG Köln NJW 1985, 336 f.; zur Diskussion darüber MKS/Achterberg/Schulte Art. 44 Rn. 14 ff.). Art. 44 IV geht ebenfalls von der Möglichkeit von „Doppeluntersuchungen“ aus.

Den Ländern verfassungsrechtlich zustehende Regelungszuständigkeiten sowie Administrativ- und Judikativbereiche können grds. nicht Gegenstand eines UA des BTags sein (vgl. MKS/Achterberg/Schulte Art. 44 Rn. 34 ff.), es sei denn, es gehe dabei zugleich auch um Fragen einer (verfassungs-)gesetzlichen Neuregelung der Kompetenzverteilungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, etwa im Rahmen von Art. 28; dessen Abs. 3 eröffnet UA des BTags jedoch keine allg. Kompetenz. Angesichts der tiefgreifenden Kompetenzverschränkungen zwischen Bund und Ländern darf jedoch das Recht von UA des BTags nicht zu weit eingeschränkt werden (vorsichtig auch BVerfGE 77, 1 (59)).

Vorgänge des öffentlichen Lebens und gesellschaftliches Verhalten können Untersuchungsgegenstände sein, ein entspr. öffentliches Interesse an ihren Feststellungen vorausgesetzt (vgl. Rn. 3), dessen Vorliegen aber dem Beurteilungsermessen des BTags unterliegt (vgl. BVerfGE 76, 363 (381 ff.); 77, 1 (39, 43 f.)). Dieses wird durch die Grundrechte Betroffener, insbes. Privater, beschränkt, was bei dem UA „Flick“ (BVerfGE 67, 100) anerkannt wurde. Grundrechts- und öffentliche Belange müssen nach Verhältnismäßigkeit abgegrenzt werden, unter Einbeziehung auch einfach-gesetzlicher Wertungen (so etwa zu § 30 AO BVerfGE 67, 100 (141)).

III. Einsetzung des Untersuchungsausschusses nach Abs. 1 Satz 1

Ein UA – als ein besonderer Ausschuss, nicht das Plenum des BTags als UA – kann vom BT auf Antrag einer Fraktion oder von 5 vH seiner Mitglieder (Art. 121), er muss auf Antrag eines Viertels der Mitglieder durch Mehrheitsbeschluss (Art. 42 II 1) eingesetzt werden (Mehrheits- bzw. Minderheits-Enquete). Ein Minderheitenantrag (vgl. BVerfGE 49, 70 (86 f.)) darf nur auf Antrag der Minderheit von der Mehrheit verändert werden (BVerfGE 83, 175 (179 ff.)). Die Mehrheit darf Zusatzfragen stellen, wenn der Kern des Minderheitsantrags nicht verändert wird und es der Klärung des Gegenstandes dienlich ist (BVerfGE 49, 7 (8 f.)). Der Antrag bestimmt den Gegenstand und damit das weitere Verfahren (vgl. § 3 PUAG). Ein Einsetzungsbeschluss des BTags ist erforderlich und muss unverzüglich gefasst werden (§ 2 I PUAG). Wird die Einsetzung abgelehnt, so ist dies zu begründen (aA BayVerfGHE 38, 165 (172)). Der Antrag, und nicht erst der Einsetzungsbeschluss, muss bestimmt sein (§ 2 II PUAG; vgl. BWStGHE 27, 1 (5 ff.); dazu näher MKS/Achterberg/Schulte Art. 44 Rn. 30).

Nur Mitglieder des BTags gehören dem UA an, die von dessen Fraktionen bestimmt werden (§ 5 PUAG, § 12 GeschOBTag), was durch die Volkswahl der Abgeordneten legitimiert sein soll (BVerfGE 77, 1 (39 f.)). Bei (drohender) Interessenkollision soll die Benennung nicht erfolgen dürfen oder rückgängig gemacht werden müssen; der Vorsitzende und sein Stellvertreter können auch abgewählt werden. Der Stellvertreter muss einer antragstellenden Minderheit angehören (§ 7 PUAG; BVerfGE 67, 100 (138 f.)); auch er hat, nach dem (umstr.) „Vorsitzendenverfahren“ (vgl. MKS/Achterberg/Schulte Art. 44 Rn. 151 f.), das Recht der Sichtung und Auswahl der Unterlagen.

IV. Öffentlichkeit

Deren Begriff ist nach Art. 42 zu bestimmen (vgl. näher §§ 12, 13 PUAG); sie kann gem. Art. 44 I 2 mit einfacher Mehrheit ausgeschlossen werden; besondere Voraussetzungen dafür müssen nicht vorliegen (BVerfGE 67, 100 (137)). Öffentlichkeitsausschluss ist aber nur aus Gründen des Staatsschutzes, der Intimsphäre und beruflicher/geschäftlicher Daten zulässig (vgl. §§ 14 ff. PUAG; BVerfGE 67, 100 (134 ff., 144); 77, 1 (47 f., 53 ff.)). Die BReg kann ihn nicht erzwingen.

V. Beweiserhebung gem. Abs. 2

Zur Beweiserhebung, dem Kernstück des Untersuchungsrechts (BVerfGE 100, 127 ff.), stehen dem UA, als einem Hilfsorgan des BTags, alle Befugnisse zu, die zur Aufklärung des durch den Antrag näher bestimmten Gegenstandes (Rn. 2 ff.) objektiv, aber nach einem weiten Beurteilungsermessen des UA, erforderlich sind, in äußersten Grenzen des Missbrauchsrechts (BVerfGE 105, 197 (225)). Das Antragsrecht für sämtliche und jede einzelne Maßnahme(n) steht daher auch der Minderheit (Rn. 1) zu (BVerfGE 105, 197 (224 f.)), jedoch nur der von der konkreten oder potenziellen Einsetzungsminderheit (Art. 44 I 1) getragenen Ausschussminderheit (BVerfGE 143, 101 (124 f.)). Die Ablehnung eines Beweisantrags muss begründet werden. Der UA kann einen Ermittlungsbeauftragten bestellen (§ 10 PUAG). Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit genießen die Rechte der durch die Untersuchung Betroffenen, dh der durch die Ermittlungen und deren Ergebnisse erheblich beeinträchtigten Personen (BVerfGE 67, 100 (138 f.)) – „Beschuldigte/Angeklagte“ oder „Parteien“ gibt es hier nicht – besonderen Rechtsschutz; (vgl. näher MKS/Achterberg/Schulte Art. 44 Rn. 123 ff.; § 26 PUAG); er wird vor dem BGH gewährt und ist vom Schutz der Rechte des BTags, des UA und dessen Minderheit zu unterscheiden, der im Organstreit (Art. 93 I Nr. 1) geltend zu machen ist.

Auf die gesamte Beweisverschaffung, -sicherung und -verwertung (BVerfGE 124, 78 (115)) finden die entspr. Vorschriften der StPO sinngemäß Anwendung (Art. 44 II 1 GG, § 17 PUAG), insbes. auf Beschaffung, Sicherung, Verwertung von Beweismitteln (BVerfGE 67, 100 (137); 77, 1 (49)), auch soweit sie Befugnisse beschränken (BVerfGE 76, 363 (387)). Überdies sind sämtliche Grundrechte Betroffener zu beachten; dies gilt vor allem für das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 42 II 2); seine Einschränkung ist nicht nach Art. 10 II zulässig, sondern nur entspr. der Erforderlichkeit gerade der parlamentarischen Untersuchung (Rn. 13). Die Beweiserhebung erfolgt von Amts wegen, Mündlichkeit und Unmittelbarkeit gelten grds. Sämtliche Zwangsmaßnahmen, insbes. Beschlagnahmen, Durchsuchungen, Verhaftungen, stehen unter Richtervorbehalt (BGH; vgl. §§ 27 II, 29 II 2, III PUAG; BVerfGE 76, 363 (383); 67, 1 (51)); durch den UA dürfen sie nur ausnahmsweise und vorläufig angeordnet werden (§ 21 PUAG; BVerfGE 76, 363 (385)).

Beweiserhebung durch den UA ist zulässig durch Beschlagnahme (§§ 94 I, II, 96 ff. StPO; BVerfGE 77, 1 (49)) sowie durch Anordnung der Aktenvorlage (Risse/Oehm NJW 2021, 1847; Peters NVwZ 2020, 1550). Diese darf nur verweigert werden (vgl. § 18 II PUAG) zum Geheimnisschutz (Staatswohl) (BVerfGE 124, 78 (134)), von Grundrechten Betroffener (Rn. 15), deren persönliche und geschäftliche Daten Schutz verdienen (BVerfGE 77, 1 (54 ff.)), wobei dies gegenüber den Untersuchungsbelangen in Verhältnismäßigkeit abzuwägen ist. Ferner soll die BReg die Vorlage von Akten über noch nicht abgeschlossene Regierungsinterna verweigern dürfen (BVerfGE 67, 100 (133)); dies ist aber nur zu billigen, wenn der erforderliche Geheimnisschutz sonst nicht gewährleistet ist (BVerfGE 67, 100 (137)). Die Präsidentenrunde des UA darf allenfalls die Akten unter diesem Gesichtspunkt sichten, nicht aber über ihre Vorlage an den Ausschuss entscheiden (krit. auch MKS/Achterberg/Schulte Art. 44 Rn. 152 ff.).

Für den Zeugenbeweis gilt § 24 PUAG, entspr. § 58 StPO (BVerfG [K] NVwZ 1996, 1198 f.). Die Aussage darf nur nach § 22 II, III PUAG verweigert werden, nicht pauschal (BVerfGE 124, 78 (130)) etwa (entspr. § 384 ZPO) zum Schutz der Ehre und privater Geheimnisse. Zeugniszwang ist grds. zulässig (BVerfGE 67, 100 (131)), ebenso Festsetzung von Ordnungsgeld (§ 27 I PUAG; BVerfGE 76, 363 (383 ff.)); Beugehaft ist vorgesehen, Vereidigung aber ausgeschlossen (§ 24 III PUAG). Damit sind die Ermittlungsmöglichkeiten gegenüber gerichtlichen Verfahren nicht unerheblich eingeschränkt, was nach dem Wortlaut des Art. 44 nicht unbedenklich ist und allenfalls durch – naheliegende – Einwände gegen die parlamentarische Untersuchung als solche, wegen weitgehender „Richterschaft in eigener Sache“, begründbar ist.

Amtshilfeverpflichtung von Gerichten und Behörden (Art. 35) besteht nur im Rahmen der Kompetenzen des UA, sie erweitert die Untersuchungsbefugnisse auch im Einzelnen nicht. Die Amtshilfe wird von Behörden nach dem VwVfG geleistet, von der BReg lediglich aufgrund von Art. 44 (BVerfGE 67, 100 (128)).

VI. Beendigung der Untersuchung

Beendigung tritt nach Erfüllung des durch (die Fragen des) Antrag(s) bestimmten Auftrags des UA durch Auflösungsbeschluss des BTags ein, entspr. dem Einsetzungsbeschluss; ein Selbstauflösungsrecht des UA ist nicht vorgesehen. Vor Beendigung der Arbeiten ist dem BT (mindestens) ein Bericht zu erstatten, idR werden zwei Berichte vorgelegt (§ 33 PUAG), von der jew. Mehrheit und Minderheit. „Erheblich beeinträchtigte Personen“ sind davon rechtzeitig zu informieren (§ 32 PUAG), ein Stellungnahmerecht („letztes Wort“) steht ihnen nicht zu. Vorzeitige Auflösung ist zulässig, aber nicht gegen den Willen der antragsberechtigten Minderheit, die ja sonst sogleich Wiedereinsetzung verlangen könnte. Das Ende der Wahlperiode – auch durch Auflösung des BTags (Art. 63 IV, 68 I) – beendet durch Diskontinuität (Art. 39 Rn. 3) die Untersuchung (BVerfGE 49, 70 (86); 113, 126). Ein Sachstandsbericht ist jedenfalls rechtzeitig vorher abzugeben (§ 33 III PUAG).

VII. Untersuchungen durch Untersuchungsausschüsse und Gerichte

UA und Gerichte behandeln grds. den Untersuchungsgegenstand (→  Rn. 1 ff. ) völlig unabhängig, wenn auch weitgehend unter Anwendung gleicher Vorschriften. Die Gerichte haben sich jeder Beurteilung sämtlicher verfahrensabschließender (End- und Zwischen-)UA-Berichte zu enthalten; dies gilt allerdings nicht für das BVerfG im Verfahren nach Art. 93 I 1, 100 GG (vgl. § 82a BVerfGG). Im Übrigen unterliegen alle Handlungen eines UA, auch Beschlüsse, der gerichtlichen Nachprüfung (vgl. § 36 PUAG). Dies alles schließt jedoch die Tatbestandswirkung der gesamten Untersuchungsvorgänge in gerichtlichen Verfahren nicht aus. In der Feststellung wie in der Beurteilung des Sachverhalts durch UA können die Gerichte aber im Rahmen der ihnen zustehenden Entscheidungsfindungsfreiheit von Ergebnissen des UA abweichen, ohne dass sich dafür Schranken aus Art. 44 ergäben. Die Gerichtsentscheidungen entfalten dabei die ihnen jew. zukommenden Bindungswirkungen; die Feststellungen der UA sind lediglich Informationsmaterial für den BT und, durch ihre Veröffentlichung, für die Allgemeinheit – das „Volk“.