Artikel 32 [Auswärtige Beziehungen]

I. Bedeutung der Norm

Art. 32 normiert – ähnlich wie bereits Art. 78 WRV (dazu Fassbender, Der offene Bundesstaat, 2007, 233 ff.) – die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt (BVerfGE 1, 351 (369)). Unter auswärtiger Gewalt versteht man die Gesamtheit aller die auswärtigen Beziehungen eines Staates betr. Zuständigkeiten und Funktionen staatlicher Organe (Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 3). Art. 32 regelt als lex specialis die Verteilung der Verbandskompetenz im Bereich des Vertragsschlusses; Art. 59 betrifft nur die Organkompetenz für die dem Bund zustehende auswärtige Gewalt.

Während nach Art. 30 die Ausübung der staatlichen Befugnisse grds. Aufgabe der Länder ist, gilt für die Pflege der auswärtigen Beziehungen gem. Art. 32 der Grundsatz der Bundeskompetenz. Art. 32 ist insofern abschließende Sonderregelung für die Materie „auswärtige Gewalt“, hinter der die allg. Regelung des Art. 30 zurücktritt (BVerfGE 6, 309 (362); 113, 273 (311 f.); SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 3 f.; MKS/Kempen Art. 32 Rn. 12 f.; aA Fassbender DÖV 2011, 714 (717 ff.): Art. 32 als „andere Regelung“ iSd Art. 30). Grund hierfür ist der Umstand, dass das Völkerrecht Bundesstaaten als einheitliches Rechtssubjekt behandelt; auch laufen eigene politische Beziehungen der Länder zu auswärtigen Staaten, die im Gegensatz zur Politik des Bundes stehen, dem Wesen des Bundesstaates zuwider (BVerfGE 2, 347 (378 f.)).

Gegenüber den Integrationsermächtigungen der Art. 23, 24 ist Art. 32 subsidiär (SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 6 ff.; Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 9a). Der Vorrang des Art. 23 greift auch in den Bereichen der GASP gem. Art. 21 ff. EUV, der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen gem. Art. 82 ff. AEUV und der polizeilichen Zusammenarbeit gem. Art. 87 ff. AEUV (MKS/Kempen Art. 32 Rn. 14). Bei gemischten Abkommen, etwa beim CETA-Freihandelsabkommen (BGBl. 2023 II 1), findet Art. 32 aber auf die nicht von den EU-Kompetenzen erfassten Fragen Anwendung (v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 96). Auch ein Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis des völkerrechtlichen Vertrages zum Recht der EU (vgl. BVerfGE 131, 152 (199); 153, 74 (144); 163, 165 (213 f.)) reicht für eine umfassende Anwendung des Art. 23 nicht aus, weshalb für die in den Kompetenzen der Bundesrepublik verbleibenden Teile des Abkommens auf Art. 32 und Art. 59 II 1 zu rekurrieren ist (Art. 23 Rn. 2). Außerhalb des institutionellen Rahmens der EU besitzen die Länder eine in Art. 24 Ia normierte Integrationsbefugnis hinsichtlich grenznachbarschaftlicher Einrichtungen, ohne dabei an Art. 32 III gebunden zu sein (Umbach/Clemens/Weber Art. 32 Rn. 13).

II. Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten

Gem. Art. 32 I ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes. Darunter werden alle völkerrechtlichen Akte gefasst, die dieses Ziel verfolgen, also Verträge sowie einseitige Rechtsakte (zB Auslieferung vgl. BVerfGE 113, 273 (311 f.)), aber auch nichtförmliche Aktivitäten wie Regierungserklärungen und Staatsbesuche (MKS/Kempen Art. 32 Rn. 33; DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 50 ff.; restriktiver Friauf/Höfling/Fastenrath/Groh Art. 32 Rn. 45 ff.). Der Anwendungsbereich ist jedoch auf die Ausübung hoheitlicher Staatsgewalt beschränkt; privatrechtliche Verträge, die nicht der Erfüllung öffentlicher Aufträge dienen, unterfallen Art. 32 nicht (Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 11, 23). Der Wortlaut von Art. 32 ist insoweit zu eng, als die Kompetenzzuweisung an den Bund nicht nur die Beziehungen zu auswärtigen Staaten, sondern auch zu anderen völkerrechtlichen Wirkungseinheiten – mit Ausnahme des Hl. Stuhls (Rn. 5) – betrifft (Friauf/Höfling/Fastenrath/Groh Art. 32 Rn. 37 f.; Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 14). Entscheidend ist nicht die Staatsähnlichkeit (so aber noch BVerfGE 2, 347 (374)), sondern die Völkerrechtssubjektivität und die Geeignetheit des Subjekts zu spezifischen vertraglichen Beziehungen zum deutschen Staat (v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 23 ff., mit Beispielen). Auf Staatsverträge zwischen den Bundesländern sowie auf Verträge der Länder mit dem Bund ist Art. 32 nicht anwendbar (BVerfGE 34, 214 (231); v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 14 ff., 30; Gundel DÖV 2017, 15 (17)). Gleiches gilt grds. für innerstaatliche Maßnahmen zum Schutz der oder mit Auswirkung auf die auswärtigen Beziehungen (BVerwGE 131, 316 (338 f.)).

Nicht in den Bereich von Art. 32 I fallen Vereinbarungen des Bundes mit Körperschaften des öffentlichen Rechts eines anderen Staates, soweit diese Körperschaften nicht als Völkerrechtssubjekte anzusehen sind. Insoweit bleibt es bei der Kompetenzvermutung zugunsten der Länder nach Art. 30, 70, 83 ff. (BVerfGE 2, 347 (374)). Dasselbe gilt für jede andere Art des Handelns öffentlicher Stellen mit Auslandsbezug. Mag es sich dabei auch um eine Tätigkeit mit außenpolitischer Relevanz handeln (etwa Städtepartnerschaften oder Kooperationen zwischen deutschen und ausländischen Universitäten), so liegt doch keine Betätigung auswärtiger Gewalt iSd unmittelbaren Einflussnahme auf die Beziehungen der Bundesrepublik zu einem anderen Völkerrechtssubjekt vor (Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 24; BK/Fassbender Art. 32 Rn. 94; diff. Aust, Das Recht der globalen Stadt, 2017, 70 ff.). Diese Tätigkeiten sind anderweitig, etwa mittels Art. 28 II oder Art. 5 III, rechtlich gebunden (SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 15; Hömig/Wolff/Wolff Art. 32 Rn. 8). Nicht zu den Beziehungen zu auswärtigen Staaten gehört ferner aus historischen Gründen das Verhältnis zum Heiligen Stuhl, da dieser, obwohl anerkanntes Völkerrechtssubjekt, eine geistliche Zwecksetzung verfolgt (BVerfGE 6, 309 (362); krit. Friauf/Höfling/Fastenrath/Groh Art. 32 Rn. 38). Daher richtet sich die Zuständigkeit für den Abschluss von Konkordaten nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz (BK/Fassbender Art. 32 Rn. 75; v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 31), was wegen Art. 30, 70 iVm Art. 137 VIII WRV idR dazu führt, dass er Ländersache ist (BVerfGE 6, 309 (362)). Ausnahmen bestehen aber etwa bei der Bundeswehrseelsorge nach Art. 73 I Nr. 1 (Schweitzer/Dederer StaatsR III Rn. 306; SHH/Hofmann Art. 140 Rn. 9); insoweit richten sich die konkordatären Beziehungen des Bundes nach Art. 32 I (Art. 140 Rn. 2). Die Pflege der Beziehungen zum Vatikan als Staat gehört indes eindeutig zur Zuständigkeit des Bundes nach Art. 32 I (SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 18).

III. Auswärtige Gewalt des Bundes

Grds. ist von einer umfassenden Außenzuständigkeit des Bundes nach Art. 32 I auszugehen (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 32 Rn. 8; Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 21). Für viele Sachgebiete, für deren Regelung der Abschluss völkerrechtlicher Verträge typisch ist, erkennt das GG dem Bund eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zu, entzieht diese also von vornherein der Vertragskompetenz der Länder. So hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die auswärtigen Angelegenheiten (Art. 73 I Nr. 1), dh über den diplomatischen und konsularischen Verkehr und die gesamtstaatliche Repräsentation im Ausland (DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 54), die Ein- und Auswanderung und Auslieferung (Art. 73 I Nr. 3), die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes (Art. 73 I Nr. 5) und die int. Terrorismusbekämpfung (Art. 73 I Nr. 10 lit. c). Auch soweit der Bund lediglich eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis besitzt, ist er zur Außenvertretung nach Art. 32 I berechtigt. Einschlägige Kompetenztitel sind hier zB das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer (Art. 74 I Nr. 4) und die Hochsee- und Küstenschifffahrt (Art. 74 I Nr. 21). Der Bund ist dabei nicht an die Voraussetzungen des Art. 72 II gebunden, da dieser nur für den innerstaatlichen Bereich relevant ist (SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 22; aA v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 21). Soweit eine Bundeskompetenz aus der Natur der Sache besteht, kann der Bund Verträge selbst dann abschließen, wenn der Regelungsgegenstand den Kompetenzbereich der Länder berührt (DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 55; BeckOK GG/Heintschel v. Heinegg/Frau Art. 32 Rn. 8).

Schließlich kommt dem Bund sogar dann eine konkurrierende Vertragsabschlusskompetenz zu, wenn es um die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder geht. Art. 32 III begründet keine exklusive, den Bund ausschließende Vertragsschlussbefugnis der Länder (Dreier/Wollenschläger Art. 32 Rn. 37; DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 71; aA Geiger StaatsR III S. 115). Schon dem ParlRat schien ein Auseinanderfallen der Zuständigkeiten des Bundes in zentralen Bereichen der Außenpolitik als nicht hinnehmbar (MKS/Kempen Art. 32 Rn. 50; SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 23). Lediglich die Umsetzung des Vertragsinhalts im innerstaatlichen Bereich (Vollzugsbefehl) wird weder durch Art. 32 noch durch Art. 59 geregelt, sondern richtet sich nach Art. 30, 70, 83 ff. (Friauf/Höfling/Fastenrath/Groh Art. 32 Rn. 67 ff.; Jarass/Pieroth/Jarass Art. 32 Rn. 10; HessVGH NVwZ-RR 2010, 602 (603)), was ggf. Probleme bei der innerstaatlichen Einlösung der eingegangenen Verpflichtung aufwerfen kann (GWC/v. Coelln Art. 32 Rn. 9 f.). In der Verfassungspraxis ist die Frage der Verbandszuständigkeit beim Vertragsschluss allerdings umstr. (ausf. Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 32 ff.). Der Konflikt wurde pragmatisch durch die sog. Lindauer Absprache v. 14.11.1957 (BT-Drs. 7/5924, 236) gelöst, die Regelungen zum Abschluss von Verträgen durch den Bund im Bereich der ausschließlichen Landeskompetenzen sowie von Verträgen, die die Interessen der Länder wesentlich berühren, enthält (näher BK/Fassbender Art. 32 Rn. 122 ff.). Die Absprache ist jedoch rechtlich unverbindlich, vermag also die verfassungsrechtliche Lage nicht zu ändern (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 32 Rn. 7; MKS/Kempen Art. 32 Rn. 60).

IV. Beteiligung der Länder

Ein Land, dessen besondere Verhältnisse durch einen völkerrechtlichen Vertrag berührt werden, den der Bund abschließt, muss vom Bund gem. Art. 32 II so rechtzeitig gehört werden, dass die Stellungnahme des Landes in den Vertragsverhandlungen noch berücksichtigt werden kann (Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 45). Diese Anhörungspflicht ist Ausformung der Pflicht zur Bundestreue (Dreier/Wollenschläger Art. 32 Rn. 45). Die besonderen Verhältnisse eines Landes sind berührt, wenn der Vertrag Angelegenheiten regelt, die ein Land oder mehrere Länder besonders hervorheben (zB Festlandsockel, kulturelle Eigenheiten). Sind alle Länder grds. gleichermaßen betroffen, bleibt es bei der Organkompetenz gem. Art. 59 II (DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 89). Dass das Land Nordrhein-Westfalen als hauptsächlicher Montanstandort bei Abschluss des EGKSV nicht gehört wurde, ist vor dem Hintergrund von Art. 32 II unverständlich (MKS/Kempen Art. 32 Rn. 75).

Ob besondere Verhältnisse eines Landes berührt sind, obliegt der Beurteilung des Bundes, da ihm die Anhörungspflicht obliegt. Verfassungsgerichtlich ist dies freilich überprüfbar; der Bund hat kein Ermessen (BeckOK GG/Heintschel v. Heinegg/Frau Art. 32 Rn. 14). Die Unterrichtung muss förmlich erfolgen (DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 92); an die Stellungnahme des Landes ist der Bund aber nicht gebunden (AK/Zuleeg Art. 32 Rn. 11). Unterbleibt die Anhörung, so hat dieser Verfassungsverstoß weder Auswirkung auf den völkerrechtlichen Vertrag noch auf die Gültigkeit des Zustimmungsgesetzes (MKS/Kempen Art. 32 Rn. 79; DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 93). Die Pflichtverletzung kann aber gem. Art. 93 I Nr. 3 geltend gemacht werden. Die Anhörungspflicht schlägt nicht in ein Zustimmungserfordernis um, wenn völkervertragliche Regelungen die Grenzen eines Landes mit auswärtigen Staaten zum Gegenstand haben. Auch Art. 29 erlaubt Gebietsänderungen ohne oder gegen den Willen des betroffenen Landes; es gibt keinen Grund, weshalb bei Art. 32 II andere Maßstäbe gelten sollten (SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 42; Friauf/Höfling/Fastenrath/Groh Art. 32 Rn. 78; aA Jarass/Pieroth/Jarass Art. 32 Rn. 9; DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 90).

V. Vertragsabschlusskompetenz der Länder

Art. 32 III belässt den Ländern unbeschadet der bestehenden Abschlusskompetenz des Bundes (Rn. 7) eine eigene Vertragsschlussfähigkeit; damit wird den Ländern partielle Völkerrechtssubjektivität verliehen (HStR IV/Calliess § 83 Rn. 55). Die Länder sind zur Eingehung völkerrechtlicher Beziehungen allerdings nur so lange befugt, wie ihre Rechtsetzungskompetenz besteht. Dies ist unproblematisch in den Sachbereichen, die der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder (zB kommunale Angelegenheiten, Sport, Polizei) unterfallen. Handelt es sich aber um einen Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung und macht der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch (durch Erlass eines Gesetzes oder durch Abschluss eines Vertrags), so entfällt die Vertragsschlusskompetenz der Länder (BVerfGE 2, 347 (375)). Das bereits bestehende Abkommen erlischt ex nunc (v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 69; diff. DHS/Nettesheim Art. 32 Rn. 57; aA SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 50). Die Länder erhalten jedoch ihre Gesetzgebungs- und ihre akzessorische Vertragsschlusskompetenz zurück, wenn ein Freigabegesetz nach Art. 72 IV vorliegt (Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 56). Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes iSd Art. 59 II regeln, sind von Art. 32 III ausgenommen (Friauf/Höfling/Fastenrath/Groh Art. 32 Rn. 83).

Im Bereich des Landesvollzugs von Bundesrecht nach Art. 84 f. sind die Länder ebenfalls befugt, Verträge abzuschließen, solange und soweit nicht der Bund von seinen Befugnissen zur Regelung des Verwaltungsverfahrens und zur Einrichtung der Behörden Gebrauch gemacht hat (MKS/Kempen Art. 32 Rn. 84). Die Sperrwirkung dürfte sich auch auf den Erlass von Verwaltungsvorschriften gem. Art. 84 II, 85 II 1 erstrecken (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 32 Rn. 15). Auch auf dem Gebiet der Landesverwaltung sind die Länder zum Vertragsabschluss befugt (ausf. Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 57 ff.). Die Abschlusskompetenz der Länder erstreckt sich schließlich auf den Bereich der an die Landesregierung nach Art. 80 I 1, IV delegierten Verordnungsgebung (v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 66; SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 53).

Die Kompetenz der Länder zum Vertragsabschluss schließt die Vorbereitung und Abwicklung der Verträge ein. Dies gilt etwa für die Vertragsverhandlungen, die Mitwirkung in Vertragskommissionen, die Besetzung vereinbarter Schiedsgerichte zur Beilegung von Vertragsstreitigkeiten, die Kündigung und den Vertragsrücktritt (vgl. BVerfGE 2, 347 (377)). Erst recht muss dies für lediglich informelles politisches Handeln der Landesregierungen gegenüber anderen Völkerrechtssubjekten zutreffen, soweit sein Gegenstand den Bereich der Landeszuständigkeit nicht überschreitet (Dreier/Wollenschläger Art. 32 Rn. 28). Nicht-völkerrechtsförmliche Außenbeziehungen der Länder unterliegen den Vorgaben des Art. 32 nicht (Fassbender JZ 2016, 280 (285 f.)). Gegen Länder- oder Landtagsbüros ohne diplomatischen Status – wie sie im Rahmen der EU bestehen – bestehen daher keine Bedenken (SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 59; v. Münch/Kunig/Starski Art. 32 Rn. 47). Keine Sperrwirkung entfaltet Art. 32 I, III auch im Blick auf kommunale Auslandsaktivitäten, sofern diese einen spezifischen Ortsbezug aufweisen (Dreier/Wollenschläger Art. 32 Rn. 31; González JöR 68 [2020], 587 (589 f.)).

Landesverträge bedürfen – auch wenn es sich um bloße Verwaltungsabkommen handelt (BVerfGE 2, 347 (370)) – der vorherigen Zustimmung der BReg, damit den Bundesinteressen nachteilige Verträge verhindert werden können. Die BReg hat politisches Ermessen, das sie als präventive Bundesaufsicht ausübt. Eine Mitwirkung der gesetzgebenden Organe des Bundes, insbes. des BT, ist bei Art. 32 III nicht vorgesehen (BVerfGE 2, 347 (370 f.); Dreier/Wollenschläger Art. 32 Rn. 58). Schließt ein Land einen Vertrag ohne Zustimmung der BReg, dann ist dieser ein ultra vires-Akt und innerstaatlich wie völkerrechtlich unwirksam (BK/Fassbender Art. 32 Rn. 177). Das Fehlen der Zustimmung stellt eine offenkundige Verletzung grdl. innerstaatlicher Rechtsvorschriften iSv Art. 27, 46 WVK dar und führt deswegen zur Unwirksamkeit des völkerrechtlichen Vertrages (Sachs/Streinz Art. 32 Rn. 63; aA Friauf/Höfling/Fastenrath/Groh Art. 32 Rn. 90). Auch das Vertragsgesetz des Landes ist ohne Zustimmung der BReg nichtig (BVerfGE 2, 347 (369 f.); SHH/Hillgruber Art. 32 Rn. 65).