Artikel 29 [Neugliederung des Bundesgebietes]
(1) 1 Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, daß die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. 2 Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen.
(2) 1 Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf. 2 Die betroffenen Länder sind zu hören.
(3) 1 Der Volksentscheid findet in den Ländern statt, aus deren Gebieten oder Gebietsteilen ein neues oder neu umgrenztes Land gebildet werden soll (betroffene Länder). 2 Abzustimmen ist über die Frage, ob die betroffenen Länder wie bisher bestehenbleiben sollen oder ob das neue oder neu umgrenzte Land gebildet werden soll. 3 Der Volksentscheid für die Bildung eines neuen oder neu umgrenzten Landes kommt zustande, wenn in dessen künftigem Gebiet und insgesamt in den Gebieten oder Gebietsteilen eines betroffenen Landes, deren Landeszugehörigkeit im gleichen Sinne geändert werden soll, jeweils eine Mehrheit der Änderung zustimmt. 4 Er kommt nicht zustande, wenn im Gebiet eines der betroffenen Länder eine Mehrheit die Änderung ablehnt; die Ablehnung ist jedoch unbeachtlich, wenn in einem Gebietsteil, dessen Zugehörigkeit zu dem betroffenen Land geändert werden soll, eine Mehrheit von zwei Dritteln der Änderung zustimmt, es sei denn, daß im Gesamtgebiet des betroffenen Landes eine Mehrheit von zwei Dritteln die Änderung ablehnt.
(4) Wird in einem zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat, von einem Zehntel der in ihm zum Bundestag Wahlberechtigten durch Volksbegehren gefordert, daß für diesen Raum eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werde, so ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren entweder zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit gemäß Absatz 2 geändert wird, oder daß in den betroffenen Ländern eine Volksbefragung stattfindet.
(5) 1 Die Volksbefragung ist darauf gerichtet festzustellen, ob eine in dem Gesetz vorzuschlagende Änderung der Landeszugehörigkeit Zustimmung findet. 2 Das Gesetz kann verschiedene, jedoch nicht mehr als zwei Vorschläge der Volksbefragung vorlegen. 3 Stimmt eine Mehrheit einer vorgeschlagenen Änderung der Landeszugehörigkeit zu, so ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit gemäß Absatz 2 geändert wird. 4 Findet ein der Volksbefragung vorgelegter Vorschlag eine den Maßgaben des Absatzes 3 Satz 3 und 4 entsprechende Zustimmung, so ist innerhalb von zwei Jahren nach der Durchführung der Volksbefragung ein Bundesgesetz zur Bildung des vorgeschlagenen Landes zu erlassen, das der Bestätigung durch Volksentscheid nicht mehr bedarf.
(6) 1 Mehrheit im Volksentscheid und in der Volksbefragung ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfaßt. 2 Im übrigen wird das Nähere über Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung durch ein Bundesgesetz geregelt; dieses kann auch vorsehen, daß Volksbegehren innerhalb eines Zeitraumes von fünf Jahren nicht wiederholt werden können.
(7) 1 Sonstige Änderungen des Gebietsbestandes der Länder können durch Staatsverträge der beteiligten Länder oder durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen, wenn das Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, nicht mehr als 50.000 Einwohner hat. 2 Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates und der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages bedarf. 3 Es muß die Anhörung der betroffenen Gemeinden und Kreise vorsehen.
(8) 1 Die Länder können eine Neugliederung für das jeweils von ihnen umfaßte Gebiet oder für Teilgebiete abweichend von den Vorschriften der Absätze 2 bis 7 durch Staatsvertrag regeln. 2 Die betroffenen Gemeinden und Kreise sind zu hören. 3 Der Staatsvertrag bedarf der Bestätigung durch Volksentscheid in jedem beteiligten Land. 4 Betrifft der Staatsvertrag Teilgebiete der Länder, kann die Bestätigung auf Volksentscheide in diesen Teilgebieten beschränkt werden; Satz 5 zweiter Halbsatz findet keine Anwendung. 5 Bei einem Volksentscheid entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfaßt; das Nähere regelt ein Bundesgesetz. 6 Der Staatsvertrag bedarf der Zustimmung des Bundestages.
I. Neugliederung – Allgemeines
Art. 29 I (Vorläufer Art. 18 WRV), geändert 1969, 1976 und 1994, beinhaltet eine erschöpfende verfassungsrechtliche Regelung (BVerfGE 4, 250 (288); 5, 34 (43 ff.), nicht verdrängt durch Art. 118, 118a) der Möglichkeiten einer Neugliederung, dh der Neubestimmung aller Ländergrenzen, vor allem wegen deren weitgehenden Veränderungen durch die Besatzungsmächte nach 1945. Art. 29 betrifft nicht Außengrenzen zu fremden Staaten (Art. 59 Rn. 4 ff.) und schließt die Schaffung „bundesunmittelbarer Territorien“ aus. Örtliche Abgrenzungen innerhalb der Länder fallen ebenfalls nicht unter „Neugliederung“. Bundesgebiet ist das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland, einschließlich Küstenmeer, Festlandsockel und anschließender Wirtschaftszone. Neugliederungsmöglichkeit bedeutet nicht eine „labile Bundesstaatlichkeit“ (vgl. aber BVerfGE 5, 34 (38)), sie entspricht dem völkerrechtlichen Bundesstaatsbegriff, der eine übergeordnete Bundesverfassung vorsieht, im Gegensatz zum Staatenbund. Auf das – komplizierte – Verfahren nach Art. 29 ist jedoch der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens nicht anzuwenden (BVerfGE 13, 54 (76)); Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte ergeben sich aus Art. 29 nicht (BVerfGE 49, 15 (19)).
Bei Neugliederung sind weitestgehend (Ausnahme vgl. Rn. 9) Abstimmungen (Art. 20 II 2) der von ihnen betroffenen „Einwohner“ (nicht: Staatsbürger) vorgesehen – als einzige Form direkter Demokratie in der repräsentativen Volksherrschaft des GG, in Anwendung des Demokratieprinzips (Art. 20 II 1; BVerfGE 49, 15 (21)). Nicht dieses Letztere fordert hier aber die „Volksbeteiligung“ nach Staatsrecht, sondern das Bundesstaatsprinzip, nach dem den Ländern Staatsqualität zukommt; bei Gebietsänderungen entspricht es weitgehend völkerrechtlicher Praxis, wenn nicht Gewohnheitsrecht, dass die durch Grenzziehung betroffene Bevölkerung befragt wird. Aus Art. 29 ergibt sich also keine Begründung für (mehr) direkte Demokratie.
Neugliederung kann „neue“ Länder schaffen, (dabei) „alte“ aufheben, erweitern oder verkleinern; sie kann „in einem Schritt“ oder phasenweise (BVerfGE 5, 34 (40)) erfolgen. Ob und in welchem Umfang dies geschieht, steht im Ermessen des Bundesgesezgebers (Abs. 2, 3) oder der antrags- und entscheidungsbefugten Wahlberechtigten (Abs. 4, 5). Dieses hat sich, soweit möglich, an den Vorgaben zu orientieren, welche für alle Neugliederungsformen gelten (Abs. 1 S. 1): „Wirksame Aufgabenerfüllung“ durch die (neu zu gliedernden) Länder ist eine reine Verweisung auf die (verfassungs-)gesetzliche Aufgabenfestlegung, „Größe“ wird allenfalls durch Leistungsfähigkeit, diese wiederum nach Aufgaben bestimmt. Eine Beschränkung auf „wirtschaftliche“ Leistungsfähigkeit ist ebenso wenig vorgeschrieben wie „politische Leistungsfähigkeit“ oder „Verwaltungskraft“ rechtlich fassbare Vorgaben darstellen.
Das Neugliederungsermessen soll sich zwar an den Rechtsbegriffen des Art. 29 I 2 orientieren. Diese sind aber von solcher Allgemeinheit, dass sich daraus zwischen ihnen keine Rangfolge der Bedeutung ergibt. Verfassungsrechtlich fassbare Ermessensgrenzen lassen sich daraus allenfalls für den Fall völliger Vernachlässigung eines Gesichtspunkts ableiten; überdies sind sie nur zu „berücksichtigen“; so mag sich aus ihnen ergeben, dass nicht allein nach wirtschaftlichen Kriterien neu zu gliedern ist, und dass auf die Grundsätze der Raumordnungs-/Landesplanungsgesetze von Bund und Ländern (vgl. Art. 74 I Nr. 31, 72 III 3, §§ 2, 3 ROG) verwiesen wird. Das Neugliederungsermessen kann in vier Verfahrensvarianten (Rn. 5 ff.) ausgeübt werden.
II. Neugliederung durch Bundesgesetz und Volksentscheid nach Art. 29 II, III
Ein Bundesgesetz (Art. 76 ff.) legt, ohne Zustimmung des BRats, das Konzept der Neugliederung fest, bis in alle rechtsstaatlich erforderlichen Einzelheiten, (nur) unter Anhörung der „betroffenen Länder“ (Art. 29 III 1), dh deren nach Landesverfassungsrecht zuständigen Organe; dies setzt ausreichende Information voraus. Folgen muss – ohne Zeitvorgabe – ein Volksentscheid, und zwar in allen betroffenen Ländern, wobei das Neugliederungsgebiet einen unterscheidbaren Abstimmungsbereich darstellt. „Der Volksentscheid“ (dh die Neugliederung ) kommt zustande, entspr. dem Gesetz, das dabei nicht geändert/aufgespalten werden darf (Art. 29 III 2), wenn sowohl im Gesamtgebiet eines neuen Landes als auch in den umzugliedernden Gebieten eines durch die Umgliederung betroffenen Landes, die insoweit als Einheit zu begreifen sind („insgesamt“), eine Mehrheit für die Neugliederung stimmt (Art. 29 III 3). Abgelehnt ist aber die Neugliederung, wenn in (auch nur) einem betroffenen Land dessen (Gesamt-)Mehrheit sich dagegen ausspricht, es sei denn, in auch nur einem seiner umzugliedernden Gebietsteile befürworte eine 2/3 -Mehrheit die Umgliederung; dann ist (nur) dieses Gebiet umzugliedern, es sei denn, die Mehrheit im gerade durch diese Umgliederung betroffenen Land lehne die gesamte Umgliederung ebenfalls mit 2/3 -Mehrheit ab (Art. 29 III 4). Vorrang hat also stets die Mehrheit im gesamten betroffenen Land gegenüber der im „sezessionsbereiten“ Gebiet.
III. Neugliederung durch Volksbegehren und Volksentscheid nach Art. 29 IV, V
Diese besondere Form der Neugliederung bezieht sich nur auf einen „zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum“, in welchem eine einheitliche Landeszugehörigkeit gelten soll, der also entspr. umgegliedert oder zu einem neuen Land werden soll. Der Zusammenhang fehlt bei erheblichen Pendlerbewegungen nach außen (BVerfGE 96, 139 (150)); die Siedlungsart (Ballungsraum) ist gleichgültig. Der Raum muss in mehreren, also nach dem Wortlaut in mehr als zwei Ländern liegen, zwei Länder sollen aber genügen. Die Neugliederung verlangt hier ein durch Bundesgesetz (BGBl. 1979 I 1325) näher geregeltes (Art. 29 VI 2) Volksbegehren eines Zehntels der gebietsansässigen Wahlberechtigten. Wird diese Zahl erreicht, so muss innerhalb von zwei Jahren ein Bundesgesetz erlassen werden. Nichterlass hat keine Rechtsfolgen (BVerfGE 49, 15 (22) – bedenklich: das begehrende Zehntel ist doch „anderer Beteiligter“ nach Art. 93 I 1). Der Bundesgesetzgeber kann die Neugliederung ablehnen, was das Volksbegehren wirkungslos werden lässt; oder er leitet ein Neugliederungsverfahren mit Volksentscheid ein (Art. 29 II, III), oder er ordnet eine Volksbefragung in allen betroffenen Ländern an (Art. 29 III 1).
Höchstens zwei Vorschläge können dem Volk in der Volksbefragung vorgelegt werden (Art. 29 IV 2). Abzustimmen ist so, dass ihre Ergebnisse für die betroffenen Länder, aber auch für den Neugliederungsraum (Rn. 6), feststellbar sind. Findet das Volksbegehren im Neugliederungsraum überwiegend Zustimmung, und wird sein Vorschlag in keinem Gebiet eines betroffenen Landes mehrheitlich abgelehnt, oder steht in einem der letzteren nicht einer 2/3 -Zustimmung im Lande eine solche im Neugliederungsraum gegenüber (Art. 29 III 3, 4), so muss innerhalb von zwei Jahren nach der Volksbefragung das vorgeschlagene Land iSd Volksbegehrens durch Bundesgesetz gebildet werden (Art. 29 IV 4). Wenn also nur im Neugliederungsraum die Mehrheit zustimmt, oder einer dortigen 2/3 -Mehrheit eine ebensolche, aber ablehnende, in einem betroffenen Land gegenübersteht (Art. 29 V 3), so hat der Bundesgesetzgeber innerhalb einer Zweijahresfrist frei zu entscheiden, ob er dieses Neugliederungsverfahren beenden oder ein solches nach Art. 29 II, III in Gang bringen will; im letzteren Fall darf er (nur) einen eigenen Vorschlag zum Volksentscheid vorlegen. Auch hier muss die Zustimmungsmehrheit den Gesetzeserlass nach Art. 93 I 1 durchsetzen können, schon um Willkür bei der Ablehnung der Neugliederung auszuschließen.
Einfache oder 2/3 - „Mehrheit“ ist bei Volksentscheid und Volksbefragung bundeseinheitlich jew. die von 1/4 der abgegebenen Stimmen (Art. 29 VI 1). Da diese Mehrheit aber mindestens 1/4 der Wahlberechtigten (nach Art. 38 II) umfassen muss, ist damit zugleich ein Teilnahmequorum von 25 % bestimmt. Das Neugliederungsgesetz nach Abs. 6 S. 2 (Rn. 6) lässt die Wiederholung von Volksbegehren erst nach Ablauf von fünf Jahren zu (Art. 28 I).
IV. Kleinere Gebietsänderungen
Gebietsbestandsänderungen zwischen Ländern – nicht an Außengrenzen – können nach Art. 29 VII, wenn auf dem Gebiet nach der letzten amtlichen Volkszählung weniger als 50.000 Menschen leben, durch Staatsverträge zwischen den beteiligten (betroffenen) Ländern oder durch Bundesgesetz mit Zustimmung des BRats durchgeführt werden; zwischen diesen Varianten besteht kein Vorrang. Grenz(verlaufs)korrekturen fallen darunter nicht. Die Staatsverträge werden nach dem Recht der betr. Länder abgeschlossen. Das Verfahren kann ohne Karenzzeit beliebig oft ablaufen. Näheres regelt das Bundesgesetz v. 1979 (BGBl. 1979 I 1317).
V. Neugliederung durch Staatsvertrag und Volksentscheid
Sämtliche Neugliederungen laut Art. 29 VIII können – nicht müssen – seit 1994 neben den Verfahren nach Abs. 2–7 (Rn. 5–9) auch durch Staatsverträge der beteiligten Länder, nach deren Recht, erfolgen, unter Anhörung der betroffenen Gemeinden und Kreise. In jedem beteiligten Land muss die Neugliederung durch Volksentscheid gebilligt werden. Betrifft sie nur Teilgebiete von Ländern, so genügt ein Volksentscheid in diesen Gebieten; für ihn gilt die Mehrheitsregel nach Rn. 8. Der Staatsvertrag bedarf der Zustimmung des BTags durch Beschluss, nicht eines Bundesgesetzes – die Regelung ist bedenklich, weil sie das bisherige föderale Gleichgewicht weitgehend dem Willen der (einiger) Länder überlässt und überdies dort das Landesvolk nicht als solches notwendig beteiligt.
VI. Notwendigkeit und Chancen einer Neugliederung
Seit Erlass des GG hat es Vorschläge und Bemühungen für Neugliederungen immer wieder gegeben (Überblick bei Sachs/Erbguth/Schubert Art. 29 Rn. 3 ff.), zuletzt nach der Wiedervereinigung; sie sind aber stets versandet, im Fall Berlin/Brandenburg gescheitert (Art. 118a). Eine Föderalismusreform allein kann die Problematik der Lebens- und Leistungsfähigkeit der Länder nicht lösen, aber neue Impulse dazu geben. Die Meinungen über Notwendigkeit und vor allem den Umfang einer Neugliederung sind – nach wie vor – geteilt (vgl. dafür Kloepfer DÖV 2004, 566 (571); krit. P. M. Huber DJT 2004, I D 125 ff.), vor allem je nach Beurteilung und Gewichtung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Tradition. Kurzsichtige oder „technokratisch“ motivierte Neugliederungen sind bedenklich. Schweizerische, europäische und int. Vorbilder sprechen dafür, föderale Gebietsunterschiede nicht leichthin einzuebnen; kooperativer Föderalismus kann immerhin ihre Bewältigung erleichtern. Leistungsfähigkeiten der Länder können sich ändern; nur in extremen und Dauer-Konstellationen ist Lebensfähigkeit allein durch Neugliederung zu sichern.