Artikel 33 [Staatsbürgerliche Rechte]

I. Gleiche staatsbürgerliche Rechte (Abs. 1)

Alle Deutschen (→ Art. 116), nicht Ausländer oder Staatenlose (diese können sich auf Art. 3 I berufen), haben gem. Art. 33 I in jedem Land gleiche staatsbürgerliche Rechte und Pflichten. Dies bezieht sich jedoch nur auf subjektiv-öffentliche Rechte und Pflichten zum Staat (DHS/Badura Art. 33 Rn. 9), nicht auf subjektiv-private gegen Rechtsgenossen, und zwar auch nur auf Rechte der Teilhabe an der Staatsgewalt (status activus) und Leistungsansprüche (status positivus), auf Abwehransprüche (status negativus, insbes. Grundrechte) dagegen nur, soweit sie sich gegen öffentlich-rechtliche Pflichten richten. Die Teilhabe- und Leistungsansprüche müssen sich aus Verfassungs- oder Gesetzesrecht des Bundes und/oder der Länder ergeben; ein Anspruch auf solche Rechtspositionen kann jedoch nicht aus Art. 33 I abgeleitet werden (BVerfGE 13, 54 (91)). Diese Bestimmung verpflichtet zu Gleichbehandlung die Länder (innerföderale Gleichbehandlung) und alle juristischen Personen des Landes, aber auch den Bund und seine entspr. Instanzen (vgl. Art. 36; Sachs/Battis Art. 33 Rn. 14). Daraus folgt jedoch kein allg. Gebot der Rechtsordnungsgleichheit zwischen den Ländern (vgl. BVerfGE 33, 303 (352); BVerfG NVwZ 2002, 73 f.).

Art. 33 I ist ein spezieller Gleichheitssatz, welcher Art. 3 I konkretisiert (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 14) Er ist kein Grundrecht, sondern grundrechtgleiches Recht: Er gilt nur im Vergleich der Gewährleistungsansprüche zwischen den Ländern. Art. 36 und 12 II, 12a (Dienstpflichten) gehen vor. Die praktische Bedeutung der Vorschrift ist gering (so auch Sachs/Battis Art. 33 Rn. 16), weil die Verfassungsrechtsprechung Zulassungsansprüche im Unterrichtsbereich nicht auf Ansprüche der Bürger auf (Anerkennung) entspr. Voraussetzungen (Examina, Praktika) stützt, sondern auf grundrechtliche Zulassungs-Freiheits-Rechte (Art. 12; vgl. etwa BVerfGE 33, 303 (351) – Pendlerabitur; 73, 301 (321) – Berufspraxis).

Eine Landesstaatsangehörigkeit ist weder nach Art. 33 I verboten, noch ergibt sich dies aus der Neufassung von Art. 73 Nr. 2 oder der Streichung von Art. 74 Nr. 8 aF Die Länder können sie als spezielle Voraussetzung für staatsbürgerliche Rechte vorsehen, welche sie als Folge ihrer Staatsqualität (Art. 28 Rn. 1) festlegen dürfen; denn dazu gehört auch ein „Landesvolk“ (vgl. MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 6). Dies gilt jedenfalls für längere Wohnsitzdauer, aber wohl auch für Geburt und Abstammung, als Voraussetzungen für aktives und passives Wahlrecht im Land und auch in den Gemeinden (BVerfG NVwZ 1979, 339). Umgekehrt verleiht Art. 33 I keinen Anspruch auf Einräumung staatsbürgerlicher Rechte iSd Schaffung solcher ländereinheitlichen Rechte (BVerfGE 13, 54 (91)). Anerkannt wird auch das Recht der Länder, den Zugang zu ihren Bildungseinrichtungen und ihrem öffentlichen Dienst auf die Erfüllung von in ihrem Bereich erworbenen Voraussetzungen zu beschränken (Examina, Praktika; str. ist allerdings die Zulässigkeit wohnsitzabhängiger Studienplätze, vgl. Sachs/Battis Art. 33 Rn. 18) („Landeskinderklauseln“, vgl. BVerfGE 33, 303 (351); 73, 301 (321)). Deshalb darf das jew. Land auch das Vorliegen einer grds. Gleichwertigkeit der Bildungsabschlüsse anderer Länder prüfen (vgl. dazu BVerwG DÖV 1979, 751 f.). Wirtschaftliche Förderungsansprüche gegenüber Ländern können ebenfalls von Wohnsitz/Ansässigkeit abhängig gemacht werden.

II. Gleicher Zugang zu den öffentlichen Ämtern (Abs. 2)

Das Recht gleichen Zugangs nach Art. 33 II zu allen öffentlichen Ämtern dient durch Bestenauslese den Interessen des Staates wie denen seiner Bediensteten (Bewerber) (BVerfGE 56, 146 (163); Sachs/Battis Art. 33 Rn. 19). Allen Deutschen (→ Art. 116; natürlichen Personen) verleiht Art. 33 II ein grundrechtsgleiches Recht (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 20), das durch Verfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a), vorgängig vor Verwaltungs- und Arbeitsgerichten, geltend gemacht werden kann. Es steht auch EU-Bürgern bei gleichwertiger Qualifikation zu (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 23), im Rahmen von Art. 45 AEUV, insbes. dessen Abs. 4 (EUGH NJW 1996, 3199 (3200); §§ 71, 20a BBG); Dienstzeiten in EU-Ländern sind anzurechnen (EuGH ZBR 1995, 173). Das Verfassungsgebot richtet sich an alle Personalinstanzen des öffentlichen Dienstes, auch an Private insoweit, als sie Bewerbungen und Dienstausübung nicht durch Benachteiligungen behindern dürfen.

Ein öffentliches Amt (zum notwendigen Bezug auf dieses BVerfGE 96, 205 (211)) muss zu besetzen sein, dh ein Dienstposten im öffentlichen Dienst, auf dem öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrzunehmen sind, nicht notwendig mit hoheitlichen Befugnissen. Auch privatrechtlich Beschäftigte können Amtsinhaber sein (BVerwGE 61, 325 (330); BAGE 87, 171 (173 f.)). „Ämter“ sind Dienststellungen in der Verwaltung, in der Bundeswehr, der Gerichtsbarkeit und bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts, im Bereich von Bund, Ländern und Gemeinden, deren „Trägern“ und Inhabern der Organisationsgewalt; dazu zählen auch Notariate (BVerfGE 110, 304 (324)). Nicht dazu gehören öffentliche Wahl-Ämter, Dienststellungen bei Beliehenen und Ausbildungsverhältnisse, die nicht ausschließlich auf Beschäftigung im öffentlichen Dienste vorbereiten (Rechtsreferendariat, vgl. Sachs/Battis Art. 33 Rn. 25).

„Freier Zugang“ verleiht kein Recht auf Schaffung oder Umwandlung eines bestimmten Amtes, da nur Zugang zu bestehenden Ämtern geschützt ist und kein Recht auf Erledigung bestimmter Dienstgeschäfte (BVerfG [K] NVwZ 2017, 51 (52)).Zugang beinhaltet auch nicht ein Recht auf Ernennung/Anstellung (BVerfGE 39, 334 (354); 108, 282 (285); BVerwGE 68, 109 (111); 75, 133 (135)) – außer es kommt überhaupt kein anderer Bewerber konkret in Betracht (BVerwGE 15, 3 (7); BAGE 78, 244 (247)) – sondern nur das Recht, nicht aus anderen als den verfassungsrechtlich zulässigen Kriterien (Rn. 8 f.) vom Zugang ausgeschlossen zu werden. „Freier Zugang“ verlangt aber auch eine verfassungskonforme Ausgestaltung des „Bewerbungsverfahrens“ (vgl. idS BVerfGE 116, 1 (16); speziell zur Ausgestaltung des Auswahlverfahrens durch ein Anforderungsprofil BVerwG IÖD 2015, 38 f.) und gewährleistet das Recht auf einen beruflichen Fortschritt im Ämterbereich, der den Beurteilungsmaßstäben des Art. 33 II entspricht (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 26). Er verbietet jede Benachteiligung wegen Bewerbung und Amtsausübung im Amtsbereich.

Allg. Grundsätze für das Recht des öffentlichen Dienstes stellt Art. 33 II auf, gilt also auch im Rahmen von Art. 33 IV und I. Die Vorschrift beinhaltet einen speziellen, dienstbezogenen Gleichheitssatz (DHS/Badura Art. 33 Rn. 4), der insoweit Art. 3 I–III vorgeht, seinerseits jedoch dessen Gebote berücksichtigen muss, aber eben nur im Rahmen der Dienstbezogenheit. Zunächst ist also nach Art. 33 II zu beurteilen, sodann, soweit dessen – weite – Kriterien dies gestatten, nach Art. 3 I–III. Eine in Verhältnismäßigkeitsprüfung herzustellende „praktische Konkordanz“ zwischen diesen Bestimmungen muss nur insoweit gewährleistet bleiben. Ebenso ist auch das Verhältnis zu Art. 3 II (vgl. Rn. 14) und Art. 12 (vgl. BVerfGE 110, 304 (321)) zu beurteilen: Art. 3 II hat Vorrang (vgl. BVerfGE 39, 334 (369); strenger noch BVerfGE 96, 205 (211)), es besteht aber auch ein ergänzendes Regelungsverhältnis zwischen beiden Bestimmungen (vgl. BVerfGE 92, 140 (151); 96, 152 (163 f.)).

Nur die Zugangskriterien „Eignung, Befähigung und fachliche Leistung“ kennt Art. 33 II; sie müssen kumuliert vorliegen (BVerfG [K] NVwZ 2013, 1604), was eine gewisse Kompensationswirkung zwischen ihnen nicht ausschließt. Weitere Kriterien von gleichem dienstspezifischem Rang erkennt die Verfassung nicht an (DHS/Badura Art. 33 Rn. 26). Gewicht kommt den Begriffen nur im Rahmen des Dienstrechts zu. Ihre Inhalte sind noch nicht voll geklärt. In verschwommener Begrifflichkeit („Eignung i. w. S.“, vgl. BVerwGE 47, 330 (336)) dürfen sie nicht zusammengefasst werden. Insgesamt soll durch Eignung, Befähigung und fachliche Leistung ein „Leistungsprinzip“ im öffentlichen Dienst durchgesetzt werden (DHS/Badura Art. 33 Rn. 26). Für den Aufstieg im öffentlichen Dienst haben die Zugangskriterien jew. unterschiedliches Gewicht. Gesetzgeberische Anstrengungen zur Durchsetzung eines Leistungsprinzips (vgl. dazu Sachs/Battis Art. 33 Rn. 41a) beziehen sich vor allem auf die im Dienst erbrachte fachliche Leistung, so dass Eignung und Befähigung, einschließlich der Ausbildung, als „Erwartungsgrößen“ insoweit zurücktreten.

„Eignung“ ist in einzelfallbezogener Würdigung der Gesamtpersönlichkeit zu ermitteln (BVerfGE 108, 282 (296)). Sie soll sich auf geistige, körperliche, psychische, „charakterliche“ Qualitäten beziehen (vgl. BVerfGE 96, 152 (164); Sachs/Battis Art. 33 Rn. 28). Unklar bleibt, was davon nach einer sachgerechten Beurteilung der „Befähigung“ noch von Gewicht sein kann (vgl. aber BVerfGE 39, 334 (368): Eine Frau sei besser geeignet zur Leitung einer Mädchenschule). Eine eheliche Lebensgemeinschaft mit einem Vorgesetzten lässt die Befähigung für das betreffende Amt nicht grds. insgesamt entfallen (BVerfG [K] NVwZ 2016, 59 (60 f.)). In problematischen „Persönlichkeitsbeurteilungen“, darf der bei Art. 33 II stets entscheidende Amts-/Dienstbezug zur jew. Tätigkeit (BVerfGE 92, 140 (155)) nicht unnachprüfbar zurücktreten (vgl. das „Kopftuchurteil“ – BVerfGE 108, 282). Überzeugend „messen“ lassen sich die erwähnten Qualitäten, damit aber die Eignung, nur selten.

Befähigung umfasst die für die jew. Amtstätigkeit erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten (BVerfGE 110, 304 (322); 139, 19 (49)), wobei auch die (berufliche) Erfahrung sehr wichtig ist. Befähigung lässt sich – jedenfalls weitgehend – auch durch Ausbildungs- und Aufstiegsprüfungen feststellen, jedenfalls genauer als „Eignung“, oft auch als die fachliche Leistung (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 31), ein Begriff, der mit der ungeklärten, bei vielen Amtstätigkeiten unlösbaren Problematik der eindeutigen, überzeugenden Messbarkeit des Erfolges belastet ist.

Verfassungstreue verpflichtet nach den Beamtengesetzen von Bund und Ländern (vgl. § 52 IV BBG) die Amtsträger zu einem Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung und zum jederzeitigen Eintreten für deren Erhaltung, und zwar in ihrem „gesamten“ (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 32), also auch außerdienstlichen Verhalten. Dies geht über die herkömmlichen Beamtenpflichten der unparteiischen Amtsführung, der politischen Zurückhaltung, der durch Eidesleistung betonten Rechtswahrung und des Achtung und Vertrauen begründenden Verhaltens (§§ 52–54, 58 BBG) hinaus und wird in einer ständigen beamtenrechtlichen Rspr. (vgl. für viele BVerfGE 39, 334 (348 f.)) mit der „streitbaren Demokratie“ des GG begründet (krit. insoweit Sachs/Battis Art. 33 Rn. 35). Abzuwägen ist dies mit der Meinungsfreiheit (Art. 5 I) und der Kunst- und Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 III). Die rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Erfordernisse des jew. Amtes das Maß einer Verfassungstreue bestimmen (BVerfGE 92, 140 (155)). Beim Verhalten von Amtsträgern unter der Staatsordnung der DDR hat das BVerfG eine gewisse Großzügigkeit erkennen lassen (BVerfGE 92, 140 (151)); sie allein entspricht der sachlichen Dienstbezogenheit nach Art. 33 II.

Die Weite der dienstrechtlichen Zugangskriterien zwingt zur Anerkennung eines weitreichenden Beurteilungsspielraums der dienstrechtlichen Personalgewalt (BVerfGE 39, 334 (354); 139, 19 (49); Sachs/Battis Art. 33 Rn. 22); Auswahlerwägungen müssen schriftlich fixiert zugänglich sein (BVerfG [K] NJW 2016, 309 (310)). Der Zugang darf vor allem auf Grund aktueller (BVerwG IÖD 2015, 38 f.) dienstlicher Beurteilungen eröffnet werden (BVerfGE 110, 304 (332)). Dies darf allerdings nicht dazu führen, dass gegenüber dem Schutzgut der „Ämterstabilität“ die Zugangsrechte allzu weit zurücktreten müssen (vgl. aber in diesem Sinn BVerfG ZBR 2001, 171; 2002, 4 (27)). Jedenfalls muss dem Bediensteten/Bewerber ein grundrechtlich begründeter Verfahrensschutz geboten werden (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 22; vgl. BVerfGE 116, 1 (16)); dies gilt für das gesamte Verfahren (BVerwGE 141, 361 (364)). Grds. ist Ausschreibung erforderlich (BVerfG NVwZ 2006, 1401 (1402); vgl. näher MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 16; Jarass/Pieroth/Jarass Art. 33 II Rn. 23a). Bei Verletzung des Zugangsrechts ist ein Schadensersatzanspruch (vgl. BGHZ 129, 226 (228 ff.); BVerwGE 147, 244 (260); BAGE 107, 18 (26)) auch verfassungsrechtlich gefordert (zu Beförderungen, vgl. BVerfG BayVBl. 2010, 303). Die Beweislast trifft den Bewerber, es sei denn, es handelt sich um Umstände, deren Ermittlung ihm aus tatsächlichen Gründen nicht möglich ist (BVerwGE 124, 99 (108)), etwa bei Umständen aus dem Bereich der Verwaltung (BVerwGE 141, 361 (373 f.); Jarass/Pieroth/Jarass, Art. 33 II Rn. 25).

Der Zugang zu den öffentlichen Ämtern darf nicht nach anderen als den in Art. 33 II genannten Kriterien ausgeschlossen werden, es sei denn, ihre Anwendung ist gerade zur Sicherstellung von Befähigung und fachlicher Leistung(sfähigkeit) erforderlich (DHS/Badura Art. 33 Rn. 26). Unzulässig sind daher etwa: Zugangssperre rein nach Lebensalter, ohne damit verbundene Leistungsabschätzung (BVerwGE 86, 169 (175)), ein genereller Einheimischenbonus (BVerwG DÖV 1979, 793), Ablehnung wegen homosexueller Neigungen (vgl. aber BVerwGE 86, 355 (376)), Nichtbereitschaft zu Teilzeitbeschäftigung (BVerwGE 82, 196 (204); 110, 363 (368)). Wer zulässig in Amtsausübung geforderte Leistungen nicht erbringen will (Ärzte: Schwangerschaftsabbruch, BVerwGE 89, 260 (265 ff.)), braucht als Bewerber nicht berücksichtigt zu werden. Ein Vorrang für (Schwer-)Behinderte ist, schon im Hinblick auf Art. 1 I, grds. zulässig, soweit er dem Ausgleich geringerer Beschäftigungschancen dient, ebenso sind es Maßnahmen nach Art. 6 IV. Einen generellen Vorbehalt oder gar Vorrang (aus Gründen) der Sozialstaatlichkeit (Art. 20 I, 28 I) gibt es jedoch nicht. Sonderregelungen für „politische Beamte“ (§ 36 BBG) werden mit der Notwendigkeit von Leistungsfähigkeit in dem besonderen Vertrauensverhältnis zur politischen Führung gerechtfertigt. Hingegen entspricht die Erweiterung des Bewerberfeldes dem Gedanken der Auswahl nach Leistungsgrundsätzen (BVerwG IÖD 2015, 38 f.)

Die Gleichstellung von Mann und Frau (Art. 3 II, III) ist zu beachten (vgl. auch Art. 157 AEUV sowie die Gleichbehandlungsrichtlinie 76/207 EWG (ABl. L Rn. 39, 40); EUGH NJW 1997, 3429). Bei Voraussetzungs gleichheit dürfen Frauen im staatlichen Bereich bevorzugt eingestellt oder befördert werden (vgl. Art. 157 IV AEUV, Art. 3 II 2 GG) Das BVerfG hat sich in diesem Zusammenhang allerdings noch nicht geäußert (vgl. Sachs/Battis Art. 33 Rn. 37); der EuGH hingegen hat entsprechende Klauseln für mit dem Unionsrecht vereinbar erklärt und gegen weitergehende unzulässige Verfahrensquoten abgegrenzt (EuGH NJW 1997, 3429); ein generell-automatischer Vorrang ist aber nicht geboten (vgl. EuGH Slg. 1995, I-3051 ff.). Stets sind auch hier die jew. Amtsaufgaben, insbes. im Hinblick auf Leistungsfähigkeit, vorrangig zu berücksichtigen (Frauenvorrang bei Gleichstellungsbeauftragten offen in BVerfGE 91, 228 (245)).

III. Ungleichbehandlung aus religiösen/weltanschaulichen Gründen (Abs. 3)

Art. 33 Abs. 3 behandelt die glaubensbezogene Ungleichbehandlung: Er enthält in seiner Ausgestaltung als grundrechtsgleiches Recht eine objektive Wertentscheidung zugunsten der religiös-weltanschaulichen Neutralität des Staates (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 33 III Rn. 31). Träger des Grundrechts ist jedermann, auch ein Ausländer. Die aus tatsächlichen Gründen weithin überholte (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 42) und mit Blick auf andere Verfassungsbestimmungen überflüssige Regelung des Art. 33 III sollte den früher ausgiebig praktizierten Konfessionsproporz verhindern. Sie gewährt ein grundrechtsgleiches, verfassungsbeschwerdefähiges Recht (BVerfGE 79, 69 (75)) jedermann, nicht nur Deutschen (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 43). „Bürgerliche und staatsbürgerliche Rechte“, die nicht zu unterscheiden sind, entsprechen den „staatsbürgerlichen“ nach Art. 33 I (Rn. 1), die Begriffe „Zugang zu öffentlichen Ämtern“ und „öffentlicher Dienst“ denen nach Art. 33 II (Rn. 4 ff.), die Begriffe „religiöses Bekenntnis“ und „Weltanschauung“ denen des Art. 4 I, II (Art. 4 Rn. 2 ff.); dabei werden auch die entspr. negativen Freiheiten geschützt. „Zugehörigkeit“ umfasst jedes religiös/weltanschaulich motivierte Verhalten, nicht nur gesellschaftsrechtliche Mitgliedschaft. Nach dem Wortlaut richtet sich auch dieses Recht gegen die öffentliche Personalgewalt, ebenso als Behinderungsverbot (Art. 33 III 2) gegen Private. Verfassungssystematisch geht Art. 33 III als spezieller Gleichheitssatz Art. 3 III und Art. 33 II vor, ebenso den Art. 4 I, II, Art. 140 GG iVm Art. 136 WRV; zu Art. 3 I und II kann, in seinem Rahmen, Idealkonkurrenz bestehen (vgl. Rn. 7; Sachs/Battis Art. 33 Rn. 42).

Der Verfassungsschutz des Zugangsrechts ist auch hier entspr. der jew. Amtstätigkeit zu bestimmen: Soweit sie religiös oder weltanschaulich bestimmtes/gebundenes Verhalten voraussetzt, darf ein solches auch verlangt werden (DHS/Badura Art. 33 Rn. 40), und dies ist nicht auf christliche Konfessionen/Kirchen beschränkt. Zulässig ist daher die religiös/weltanschauliche Differenzierung bei der Lehrerauswahl in allen religiös geprägten Unterrichtsanstalten (Bekenntnisschulen, BVerfGE 39, 334 (368)), nicht aber in anderen öffentlichen Schulen (BVerwGE 81, 22 (24)). In staatlichen christlichen Gemeinschaftsschulen ist ein Lehrerproporz entspr. dem bekenntnismäßigen Schülerproporz zulässig (BVerfGE 41, 29 (60); 41, 65 (87)). Nach Bekenntnis darf (und muss uU nach Staatskirchenrecht; vgl. → Art. 140, 141) entschieden werden bei Religionslehrern (BayVerfGH DÖV 1966, 715) sowie in der Militär-, Krankenhaus- und Gefängnisseelsorge. Dasselbe gilt für Beschäftigungsverhältnisse in staatlichen theologischen Fakultäten (vgl. BVerwGE 124, 310 (315 f.)), für Konkordatslehrstühle nach kirchlichem Bestimmungsrecht sowie für alle Lehrtätigkeiten, welche überwiegend der Theologenausbildung dienen (BVerfGE 122, 89 (113)). Werden äußere religiöse Bekundungen durch das pädagogische Personal in der Schule untersagt, so muss dies grundsätzlich unterschiedslos geschehen (BVerfG 27.1.2015 – 1 BvR 471/10). – Eidesleistung mit religiöser Formel darf (auch) nicht zur Voraussetzung der Übernahme eines kommunalen Mandats gemacht werden (BVerfGE 79, 69 (75)). Wird sie als solche aus religiös/weltanschaulichen Gründen abgelehnt, so muss Gleiches für alle öffentlichen Ämter erfolgen.

IV. Funktionsvorbehalt für Beamte (Abs. 4)

Die wesentlichen Staatsfunktionen müssen von Beamten (Rn. 18) erfüllt werden (BVerwGE 57, 55 (60)). Dies entspricht (vgl. auch Art. 20 II 1 EinigungsV) der deutschen Rechtstradition, insbes. auch unter der WRV (vgl. MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 28). Bestimmte Tätigkeiten des öffentlichen Dienstes sind von Beamten zu erfüllen, damit „die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe regelmäßig den von Art. 33 Abs. 5 GG für das Berufsbeamtentum institutionell garantierten besonderen Sicherungen qualifizierter, loyaler und gesetzestreuer Aufgabenerfüllung unterliegt“ (BVerfGE 130, 76 (111 f.); vgl. Jarass/Pieroth/Jarass, Art. 33 IV Rn. 41). Es handelt sich um eine Organisationsnorm (BVerfGE 39, 79 (147); BVerfG [K] NVwZ 1988, 523), aus der sich kein subjektives Recht auf Verbeamtung ableiten lässt (DHS/Badura Art. 33 Rn. 55; BVerfGE 6, 376 (385); BVerwG ZBR 2001, 89), wohl aber, iVm Abs. 5, die institutionelle Verfassungsgarantie des Berufsbeamtentums (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 45) iSd Kontinuitätssicherung der Funktionsfähigkeit der Staatlichkeit (BVerfGE 28, 103 (114); 117, 330 (344) – stRspr). Zu den unabänderlichen Normen des GG (Art. 79 III) zählt diese Regelung zwar nicht, doch verlangt die Rechtsstaatlichkeit, dass ihre elementaren Sicherungswirkungen organisationsrechtlich stets gewahrt werden. Die Föderalismusreform von 2006 hat daran nichts geändert (vgl. auch Art. 74 I Nr. 27 nF).

Das im öffentlichen Dienst aufrechtzuerhaltende öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis ist gleichbedeutend mit dem Beamtenverhältnis (BVerfGE 3, 162 (186); 9, 268 (284)), dem das Soldaten- und das Richterverhältnis (vgl. Art. 92) insoweit gleichstehen. Eine Dualität von Beamten und privatrechtlich Beschäftigten im öffentlichen Dienst ist damit jedoch nicht festgeschrieben, sondern lediglich gestattet. Konstituiert wird das Beamtenverhältnis durch die Notwendigkeit der Regelung aller seiner Rechtsbeziehungen – mit wenigen Detailausnahmen für Vereinbarungen – durch Gesetz sowie durch eine besondere wechselseitige Treueverpflichtung (DHS/Badura Art. 33 Rn. 60) – aus der auch die Verfassungstreue (Rn. 11) abgeleitet wird – zwischen Beamten und Dienstherren (Fürsorgepflicht, vgl. §§ 52 I, 55 BBG). Daraus ergibt sich das Verbot des Beamtenstreiks (BVerfGE 18, 17; 44, 249 (267)) und des „Dienstes“ nach Vorschrift (BVerwGE 73, 97; zur „Streik(brecher)arbeit“ von Beamten vgl. BVerfGE 84, 212).

Diese grundrechtseinschränkenden Regelungen für Beamte rechtfertigen sich aus der Aufgabe der Beamten, Gewähr für eine gesetzesgeprägte, stabile, unparteiische und insoweit auf eine von politischen und gesellschaftlichen Einflüssen unabhängige Amtsführung zu bieten (BVerfGE 8, 1 (16); 21, 329 (345); 70, 69 (80) – stRspr; DHS/Badura Art. 33 Rn. 58). Diese gesetzesgemäße staatliche Verwaltung wird durch den Rechts- und Pflichtenstatus des Beamten und die besonderen Regelungen des Besoldungs- und des Laufbahnrechts gewährleistet. Unionsrechtlich ist dies zulässig (vgl. Art. 45 IV AEUV); im Übrigen ist das deutsche Beamtenrecht für EU-Bürger geöffnet worden (vgl. § 7 I 1, II BBG).

Die „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse“ ist idR diesen Beamten zu übertragen. Dieser „Funktionsvorbehalt“ gilt auch für die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben in privatrechtlicher Organisationsform (BVerfGE 130, 76 (114)), für Beamteneinsatz ist er so zu bestimmen, dass sein Anwendungsbereich die wesentlichen Staatsaufgaben (Rn. 17) betrifft. Dies umfasst nicht nur den – nicht leicht abgrenzbaren – Bereich, in dem Staatsaufgaben nicht ohne Einsatz von Hoheitsgewalt erfüllt werden können. Nach hL (vgl. dazu und zum Folgenden MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 34 ff.; zur aA vgl. Sachs/Battis Art. 33 Rn. 56) ist der Funktionsvorbehalt vielmehr unabhängig von der Rechtsform des Staatshandelns zu bestimmen; zu ihm gehören daher auch Aufgabenerfüllungen in Formen des „Verwaltungsprivatrechts“. Die hL rechnet dazu jedenfalls den Bereich der „notwendigen Staatsaufgaben“, wie Selbstorganisation, Selbstschutz und Außenvertretung des Staates, Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit und Ordnung, Steuererhebung und Währungswesen. Darüber hinaus unterfällt dem Funktionsvorbehalt die Erbringung für die materielle Realisierung der Grundrechte wesentlicher Leistungen durch den Staat (Sozialhilfe, öffentlicher Pflicht-Unterricht). Daher müssten Lehrpersonen im öffentlichen Dienst, entgegen verbreiteter Praxis, Beamte sein (BVerwGE 34, 123 (126); v. Coelln/Horst ZBR 2009, 109 ff.; aA Sachs/Battis Art. 33 Rn. 57; vgl. auch differenzierend DHS/Badura Art. 33 Rn. 57). Grundrechtsrelevante Leistungsverwaltung ist Beamtenaufgabe (vgl. BVerwGE 41, 316 ff.); dies zieht Organisations- wie Aufgabenprivatisierungen allerdings nur letzte und nicht leicht bestimmbare Schranken. Nicht erfasst vom Funktionsvorbehalt sind untergeordnete tatsächliche Hilfsdienste, fiskalische Hilfsgeschäfte, im Schwerpunkt erwerbswirtschaftliche Tätigkeit der öffentlichen Hand sowie Staatsaufgaben, die als solche nicht ständig erfüllt werden müssen; Personalwechsel bei der Aufgabenerfüllung ist dagegen zulässig.

Der Funktionsvorbehalt verlangt Beamtentätigkeit in diesem Rahmen „in der Regel“. Begründete Ausnahmen (BVerfGE 9, 268 (284)) sind also aufgabenbezogen in Einzelfällen wie bereichsspezifisch zulässig, etwa beim Maßregelvollzug (BVerfGE 130, 76 (118 f.); BVerwG NVwZ 2006, 829), ebenso die Feuerstättenschau (BVerwGE 153, 367 (381). Entscheidend ist, dass die Erfüllung qualitäts-schwerpunktsmäßig (noch) durch Beamte erfolgt, also eine bestimmte Aufgabenerfüllung „als solche noch beamtlich geprägt ist“; quantitative Kriterien allein sind nicht entscheidend. Je intensiver die Abweichung von der Regel ist, desto stärkere Gründe müssen dafür sprechen (BVerfGE 130, 76 (117)).

Diese klaren und eindeutigen Vorgaben des Funktionsvorbehalts werden bereits seit Inkrafttreten des GG unterlaufen, die Institution des Berufsbeamtentums ist daher, trotz verfassungsgerichtlicher Grundsatzbekenntnisse (vgl. Rn. 17 f.), weitgehend ausgehöhlt, zur nahezu freien Disposition des einfachen Gesetzgebers, ja der Organisations- und Personalgewalt der Exekutive gestellt worden. Durch Entbeamtungen im weitesten Sinn wurden eindeutige Beamtenaufgaben privatrechtlich Beschäftigten im öffentlichen Dienst übertragen, in dem nur eine Minderheit noch im Beamtenstatus tätig ist. Eine dies intensivierende Entwicklung läuft seit den 80er Jahren aufgrund zunehmender „Privatisierungen“ ab (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 58). Parallel dazu verstärkt sich laufend die Angleichung des Beamtenrechts an das Arbeitsrecht, insbes. durch Übernahme der Ergebnisse von Tarifabschlüssen in den Beamtenbereich, aber auch durch Veränderung von Strukturen des Beamten-Statusrechts (Rn. 29). Da sich aus Art. 33 IV subjektive Rechte der Bediensteten nicht ableiten lassen, wird diese Entwicklung insgesamt wohl anhalten. Lediglich in einem engen Bereich „notwendiger Staatsaufgaben“ ist dann noch ein Einsatz von Beamten notwendig, der sich aber von dem privatrechtlich Beschäftigter immer weniger unterscheidet (vgl. Rn. 23 ff.).

V. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Abs. 5)

1. Bedeutung, Inhalt (Allgemeines)

Art. 33 V bezieht sich zwar nach dem Wortlaut auf den „öffentlichen Dienst“, dh alle in ihm Beschäftigten, „dessen Recht“ unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln ist. In diesem Bereich geht Art. 33 V dem Art. 12 I vor (BVerfGE 73, 301 (305); 131, 130 (140 f.)). Von jeher wurde dies aber dahin verstanden, dass die Vorschrift rechtliche Bedeutung nur für das Beamten(verfassungs)recht habe (BVerfGE 3, 162, 186; 9, 268 (284 f.); 15, 167 (169); Sachs/Battis Art. 33 Rn. 69), dessen Entwicklung dann die des gesamten öffentlichen Dienstes beeinflussen sollte. In der Verfassungspraxis ist allerdings weithin das Gegenteil eingetreten (vgl. Rn. 22); gerade deshalb beschränken sich die Rechtswirkungen des Abs. 5 nun auf das Beamtenrecht, welches das Arbeitsrecht nicht maßgeblich beeinflussen konnte. Zur Abgrenzung von anderen Verfassungsnormen, insbes. Grundrechten vgl. Jarass/Pieroth/Jarass, Art. 33 Rn. 47 f.

Die rechtliche Bedeutung von Art. 33 V ergibt sich aus den „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“. Dies ist der Kernbestand von Strukturprinzipien (Battis in Sachs, Art. 33 Rn. 67), die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind“ (BVerfGE 8, 332 (343); 58, 68 (76 ff.); 106, 225 (232); BVerfG 16.12.2015 – 2 BvR 1958/13 Rn. 33, – stRspr). Dieser traditionsbildende Zeitraum, für den die Grundsätze des (Verfassungs-) Gewohnheitsrechts gelten – längere kontinuierliche Dauer, Rechtsüberzeugung – kann, je nach Einzelregelung, bis in die Zeit des Spätabsolutismus zurückreichen (vgl. Überblick bei MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 39), muss aber jedenfalls die Weimarer Zeit (1919–1933) mitumfassen (DHS/Badura Art. 33 Rn. 65), mit der er jedoch nicht endet. Die Zeit von 1933–1945 ist auszuklammern (BVerfGE 3, 58 (112 ff.); 6, 132 (163 ff.)), aber nur soweit damals das Berufsbeamtentum nationalsozialistisch geprägt war. Dass die hergebrachten Grundsätze nicht unabänderlich gelten, ergibt sich schon daraus, dass sie „zu berücksichtigen“ sind, was Fortentwicklung einschließt (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 68). Der entspr. Zusatz betrifft das Recht des öffentlichen Dienstes, nicht dessen verfassungsrechtlichen Maßstab (BVerfGE 121, 205 (232)), hat daher nur bestätigende, nicht „dynamisierende“ Bedeutung.

Die hergebrachten Grundsätze sollen eine Aufgabenerfüllung durch Beamte sichern. Es handelt sich um Verfassungsnormen mit (im Einzelfall) klar bestimmbaren Inhalten. Hinsichtlich der Intensität ihrer verfassungsrechtlichen Wirkungen auf Gesetzgebung und Organisationsgewalt des Staates ist jedoch zu unterscheiden zwischen hergebrachten Grundsätzen, welche zu „beachten“ und solchen, welche nur zu „berücksichtigen“ sind. Je nach der „Bedeutung des einzelnen Grundsatzes für die Institution des Berufsbeamtentums in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie“ steht der Inhalt der Grundsätze mehr, weniger oder gar nicht zur ergänzenden oder abändernden Disposition der drei Staatsgewalten (BVerfGE 61, 43 (58); 62, 374 (383); 99, 300 (314)). Zu „beachten“ sind etwa Sicherung angemessenen Lebensunterhalts (Alimentation), Laufbahngrundsatz, Leistungsprinzip und Recht auf angemessene Amtsbezeichnung, (vgl. näher Rn. 28 ff.). Kritik verweist zu Unrecht auf den Begriff „berücksichtigen“ in Art. 33 V (vgl. dazu MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 53), der aber eine Steigerung zur normativ stärkeren Wirkung der „Beachtung“ schon aus übergeordneten Gesichtspunkten (Art. 20) zulässt. Auch innerhalb der zu „beachtenden“ Grundsätze kann es Abstufungen geben („besonders wichtige Grundsätze“ – „Kernbereich im Kernbestand“).

Was den Anwendungsbereich des Art. 33 V anlangt, so gelten die hergebrachten Grundsätze personell für das Recht der Beamten und der Richter (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 69) – soweit für letztere solche Prinzipien nachweisbar sind (BVerfGE 15, 298 (308)) – des Bundes, der Länder (BVerfGE 64, 367 (378)) und der mittelbaren Staatsverwaltung (BVerfGE 7, 155 (163 ff.)). Die Grundsätze gelten jedoch nicht für Berufssoldaten (BVerfGE 31, 212 (221); Sachs/Battis Art. 33 Rn. 69), die aber weithin in vergleichbaren Rechtsbeziehungen stehen (BVerfGE 65, 141 (147); zur Alimentation BVerwGE 93, 69 (72)), für Abgeordnete (BVerfGE 6, 256 (342)), auch in Kommunen (BVerfGE 6, 376 (384)), und für Kirchenbedienstete (BVerfG [K] NJW 1980, 1041). Auf Ehrenbeamte und Minister sind sie allenfalls hinsichtlich einzelner Pflichten (etwa Verschwiegenheit), anwendbar. Auf Beschäftigungsverhältnisse mit öffentlichen Aufgaben außerhalb des öffentlichen Dienstes (Beliehene, Kassenärzte, BVerfGE 12, 144 (147)) sind sie nicht anzuwenden. Sachlich ist Art. 33 V Konkretisierungsnorm zum rechtsstaatlichen Vertrauensprinzip (BVerfGE 71, 255 (272)); verdrängt wird durch ihn der Sozialstaatsgrundsatz (BVerfGE 58, 68 (78 f.)) und Art. 14 (BVerfGE 80, 297 (308) – kein Eigentumsschutz wohlerworbener Beamtenrechte, BVerfGE 70, 69 (79)) – der aber auf vermögensrechtliche Ansprüche der Beamten anwendbar ist (BVerfGE 16, 94 (116)).

Die hergebrachten Grundsätze sind Grundlagen eines subjektiven, grundrechtsgleichen, verfassungsbeschwerdefähigen Individualrechts des Beamten (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 65) darauf, dass er in seiner individuellen Rechtsstellung nicht unter Verstoß gegen ihren Inhalt beeinträchtigt wird. Diese hL, die vom BVerfG in stRspr bestätigt worden ist (vgl. etwa BVerfGE 8, 1 (11, 17); 81, 363 (375)), bleibt Grundlage des gesamten Beamtenverfassungsrechts, dessen judikative Entwicklung sie erst ermöglicht hat. Dieses Recht kann der Beamte jedoch nur insoweit geltend machen, als die Verletzung der Grundsätze zugleich (BVerfGE 43, 154 (168)) seine Position und die Existenz- oder wenigstens die Funktionsfähigkeit des Berufsbeamtentums als Institution beeinträchtigt (BVerfGE 64, 367 (379); vgl. Rn. 17 f.), damit vor allem Stabilität und Gesetzestreue in der Verwaltung. Derartiges kann aber nicht nur durch Gesetzgebung, sondern auch durch Einzelentscheidungen der Exekutive eintreten (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 66) oder drohen (BVerfGE 83, 89 (100)); insoweit macht der einzelne beschwerdeführende Beamte wichtige öffentliche Interessen geltend, er handelt als Sachverwalter der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums, die durch Art. 33 V konkretisierend, zusammen mit Art. 33 IV, gesichert wird.

2. Die hergebrachten Grundsätze im Einzelnen

Die hergebrachten Grundsätze sind „ der Kernbestand von Strukturprinzipien, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, insbesondere unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind“ (BVerfGE 145, 249 (276 f.); 148, 296 (345); 152, 345 (356); BVerwGE 155, 6 (9 ff.); vgl. Jarass/Pieroth/Jarass Art. 33 Rn. 53). Die Regelungsinhalte der hergebrachten Grundsätze sind einzuteilen in allg. Statusgrundsätze des Beamtentums (Rn. 29), (teilweise daraus folgende) beamtliche (Rn. 30 f.), Rechte der Beamten nicht (primär) vermögensrechtlicher Art (Rn. 32) sowie Beamtenrechte vermögensrechtlichen Inhalts, insbes. auf Alimentation (Rn. 33 ff.). Alle diese Bestimmungen stellen die Verfassungsdirektiven des Beamtenrechts dar, das in ihrem Rahmen durch einfaches Gesetz ausgestaltet werden kann. Aus ihnen ergeben sich idR zugleich Rechte des Dienstherrn zur Ausgestaltung und solche der Beamten. Dies alles ist vor allem Gegenstand von Entscheidungen des BVerwG, die jedoch stets (noch) unter dem Vorbehalt bundesverfassungsgerichtlicher Bestätigung stehen (vgl. zu einem Katalog für hergebrachte Grundsätze Sachs/Battis Art. 33 Rn. 71 f.).

Allg. verfassungsrechtliche Strukturprinzipien des Beamtenrechts sind: Regelungen müssen durch Gesetz erfolgen, was ausdrücklich vor allem für Besoldung und Versorgung anerkannt ist (BVerfGE 8, 118; 81, 363 (386) – stRspr), Vereinbarungen über sie sind nur auf gesetzlicher Grundlage zulässig (BVerfGE 91, 200 (203)). Grds. gilt für Beamte Hauptberuflichkeit (BVerfGE 9, 268 (286)), unter vollem Einsatz, aber nur in einem zeitlich bestimmten Rahmen (BVerfGE 44, 249 (262 f.); 76, 256 (316)), was Einschränkungen zulässiger Nebentätigkeit rechtfertigt (BVerfGE 52, 303 (343 f.); 55, 207 (238)), Teilzeitregelungen aber nicht ausschließt (BVerfGE 71, 39 (63)), allerdings nur bei Freiwilligkeit (BVerfGE 119, 247 (259 ff.)); obligatorische Einstellungsteilzeit ist unzulässig (BVerwGE 82, 196 (203)). Beamtenstatus auf Lebenszeit ist die Regel (BVerfGE 70, 251 (267)): Das Lebenszeitprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums schützt nicht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt. Der mit dem Lebenszeitverhältnis gewährten Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amts kommt grundlegende Bedeutung zu, weil sie dem Beamten gerade bei der Ausübung des übertragenen Amts die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Recht erforderliche Unabhängigkeit sichert (BVerfGE 149, 1 Ls. 1). Altersgrenzen (BVerfGE 71, 255 (268 ff.)) sind ebenso wenig verboten wie zeitlich begrenzte Beamtenverhältnisse, auf Zeit, auf Probe, auf Widerruf, oder in anderer Gestaltung (BVerfGE 7, 155 (163 ff.); 8, 332 (350 f.)). Bestimmte Beamtenverhältnisse sind traditionsgemäß aus dem geschützten Kernbereich des Art. 33 Abs. 5 herausgenommen und als Durchbrechungen des Lebenszeitprinzips anerkannt, was aber nur mit Blick auf die Besonderheiten des betroffenen Sachbereichs und der damit verbundenen Aufgabenwahrnehmung gerechtfertigt werden kann (BVerfGE 149, 1 Ls. 1, 2 (Hochschulkanzler)). Problematisch ist dagegen eine generalisierte Übertragung von Führungspositionen auf Zeit, welche über Probezeiten hinausgeht (vgl. § 24a BBG § 12a BRRG); (BVerfGE 121, 205 (220)) Ämter sind den Beamten auf Lebenszeit zu übertragen, nicht aber ist notwendig ein höheres Statusamt verbunden mit einer höheren Funktion. Zulässig ist ein „Bündel von Statusämtern in einem Dienstposten (BVerfG 16.12.2015 – 2 BvR 1958/13 Rn. 47). Einstellung von Beamten wie ihr beruflicher Fortschritt sind nach dem Laufbahnprinzip gesetzlich zu ordnen (BVerfGE 62, 374 (383); 64, 323 (351); 71, 255 (268)), das an fachliche Vorbildung anschließt (BVerfGE 9, 268 (286 f.)). Dienstherrn wie Beamte haben das Leistungsprinzip zu beachten (BVerfGE 39, 196 (201); 71, 255 (268) – stRspr; vgl. auch Rn. 8 ff.). Der Gesamtstatus wie die Einzelrechte müssen durch ein gesetzlich geregeltes Disziplinarrecht gesichert sein, das wesentliche Nachteile nur aufgrund richterlicher Entscheidung zulässt (BVerfGE 3, 58 (149); 37, 167 (178 f.); 71, 251 (266) – stRspr) und ein geordnetes Verfahren gewährleistet (BVerfGE 46, 17 (29)), nicht allerdings notwendig zwei Instanzen (BVerfGE 4, 205 (211)), oder bestimmte Verfolgungsverjährungsfristen (BVerfGE 15, 105 (121)). Ein Personalvertretungsrecht in hergebrachter Ausgestaltung ist zulässig (auch Dienstvereinbarungen, BVerfGE 9, 268 (285)), seine Verfassungsgarantie aber bisher offen (BVerfGE 51, 43 (56); 91, 367 (382)).

Beamte sind ihren Dienstherren zu besonderer Treue verpflichtet (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 71). Folgende allg. Beamtenpflichten sind Ausprägungen hergebrachter Grundsätze: Die Verpflichtung zu rechts- und gesetzeskonformer Amtstätigkeit (BVerfGE 61, 43 (56); 71, 39 (60)), zu unparteiischer Amtsführung (BVerfGE 9, 268 (286)), zu Gehorsam auch gegenüber rechtswidrigen Anordnungen (BVerfG [K] NVwZ 1995, 680), zu Amtsverschwiegenheit (BVerfGE 28, 191 (198 ff.)), zu Anwesenheit während der Dienststunden (BVerfGE 42, 79 (83)). Eine generelle Verpflichtung zu Mehrarbeit lässt sich aus Art. 33 V nicht ableiten, wohl aber eine Dienstverpflichtung in außergewöhnlichen Notfällen, bei Streiks jedoch nur auf spezieller gesetzlicher Grundlage. Das von der Rspr. immer wieder und ohne Einschränkung ausgesprochene Streikverbot für Beamte (BVerfGE 8, 1 (17); 19, 303 (322); 44, 249 (267); BVerwGE 73, 97 (102)), das auch für Beamte in Privatunternehmen gilt (BVerfGE 19, 303 (319)), schließt jede Berufung auf Art. 9 III zur Freistellung von Dienstverpflichtungen aus und verbietet auch alle Formen von „Dienst nach Vorschrift“.

Dieses nach nationalem Verständnis allumfassende statusbezogene Streikverbot soll nach Ansicht des BVerwG mit den Garantien von Art. 11 II EMRK nicht vereinbar sein (s. BVerwGE 149, 117 (130 f.); vgl. auch Sachs/Battis Art. 33 Rn. 54), da nach stRspr des EGMR nur ausnahmsweise ein generelles funktionsbezogenes Verbot, das nur Beamte erfasst, die wesentliche hoheitliche Tätigkeiten ausführen (vgl. Art. 33 IV), gerechtfertigt sein kann (vgl. EGMR 21.4.2009 – 68959/01). Da eine diesbezügliche konventionsfreundliche (dh völkerrechtsfreundliche) Auslegung nach Ansicht des BVerwG nicht möglich sei (BVerwGE 149, 117 (133)), kann allein der Gesetzgeber einen völkerrechtskonformen Zustand wieder herstellen; bis dahin bleibt die nationale Rechtslage, die ein insgesamt verfassungsrechtlich verankertes (Art. 33, vgl. vorstehend Rn. 30 aE) generelles statusbezogenes Streikverbot vorsieht und damit insoweit zu einer Kollision zwischen Völkerrecht und nationalem Recht führt, gültig und für die Gerichte maßgeblich (vgl. Art. 1 III).

Die Verpflichtung der Beamten zur Verfassungstreue ist eine besondere Ausprägung dieser Treuepflicht (BVerfGE 39, 334 (347 ff.); vgl. dazu, insbes. zu deren grds. Problematik, Rn. 11), welche durch das beamtengesetzliche politische Mäßigungsgebot konkretisiert werden soll (vgl. § 53 BBG; BVerfG [K] NJW 1989, 83 f.), eine im Einzelfall schwer bestimmbare Pflicht. Sie soll jedoch für dienstliches wie außerdienstliches Verhalten gelten (BVerfGE 73, 263 (284); 83, 158 (161)). Im Einzelnen verlangt die Verwaltungsrechtsprechung insbes.: Aktiv darf sich der Beamte für verfassungswidrige Parteien und Gruppierungen nicht einsetzen (BVerwGE 62, 267 (276); MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 47 unter Hinweis darauf, dass die Partei nicht verboten sein muss), wobei aber Mitgliedschaft allein nicht genügt, unter Umständen jedoch herausgehobene Funktionen oder Kandidaturen (vgl. BVerwGE 83, 158 (174)); begründete Zweifel sollen ausreichen (BVerfGE 61, 176 (179)). Rechtsfolge ist die notwendige Beendigung des Beamtenverhältnisses durch Entlassung (BVerwGE 61, 200 f.), Widerruf (BVerwGE 62, 267 (270)), Entfernung aus dem Amt (BVerwGE 73, 263 (286)).

Besonderen Treuepflichten unterliegt auch der Dienstherr gegenüber seinen Beamten, welche diesen gewisse Statusrechte verleihen. Zusammengefasst werden sie unter dem Begriff der Fürsorgepflicht (Sachs/Battis Art. 33 Rn. 51), welche überdie Beendigung des Beamtenverhältnisses hinauswirkt (BVerfGE 19, 76 (85)). Abgesehen von materiell-rechtlichen Sicherungsansprüchen der Beamten, insbes. durch Alimentation (vgl. dazu Rn. 33 ff.), zählen dazu allg.: Rechte auf Schutz durch den Dienstherrn gegen ungerechtfertigte Angriffe sowie das Verbot der Bloßstellung durch ihn (BVerfGE 99, 56 (59)), ferner die Einhaltung verfahrensrechtlicher Mindeststandards durch die Dienstgewalt in Beamtenangelegenheiten (BVerfGE 43, 154 (165 f.)), ein Recht auf Anhörung (BVerfGE 8, 332 (356 f.)) und Belehrung (BVerwGE 104, 55 (57 f.)) und schließlich ein Anspruch auf Entscheidung durch die vorgesetzte Dienstinstanz (BVerfGE 9, 268 (287)). Als besondere Statusrechte kommen hinzu: Das Recht auf eine der laufbahnrechtlichen Wertigkeit des Amtes entsprechende, amtsangemessene Beschäftigung (BVerfGE 70, 251 (266); BVerwGE 132, 40; BVerfG 24.2.2017 – 2 BvR 2524/16), das aber weder eine Veränderung des Amtsinhalts ausschließt noch unveränderte Ausübung (bisheriger) dienstlicher Aufgaben gewährleistet (BVerfGE 43, 242 (282)), sowie ein Recht auf Führung aussagekräftiger Amtsbezeichnungen im Dienst (BVerfGE 9, 268 (287); 62, 374 (382)), das etwa die undifferenzierte Bezeichnung von Universitäts- und Fachhochschuldozenten als „Professoren“ verbietet (BVerfGE 64, 323 (351)).

3. Besoldung, Versorgung (Alimentation)

Zur Gewährung von Unterhalt (Alimentation) ist der Dienstherr gegenüber dem Beamten verpflichtet (DHS/Badura Art. 33 Rn. 72), damit sich dieser mit voller Hingabe seiner Amtstätigkeit widmen kann (grdl. BVerfGE 44, 249; vgl. BVerfGE 21, 329 (345); 76, 256 (316) – stRspr; Leisner-Egensperger, NVwZ 2019, 425); dies verleiht ihm einen grundrechtsähnlichen, verfassungsbeschwerdefähigen Anspruch, der keinerlei sozialrechtlich minimalisierenden, gesellschaftlich abwertenden (Bedürftigkeit) Charakter hat (vgl. auch Leisner-Egensperger, DVBl 2019, 729). Er steht grds. allen Beamten zu, (nur) einmal und einheitlich (BVerfGE 55, 207 (238)), weshalb anderweitige Leistungen aus öffentlichen Kassen angerechnet werden dürfen (BVerfGE 44, 249 (266 ff.); 76, 256 (295 ff.)), insbes. Doppelbesoldung unzulässig ist (BVerfGE 46, 97 (107)). Alimentation ist an der Lebenszeitstellung der Beamten orientiert (Rn. 29); daher ist sie im Vorbereitungsdienst nicht notwendig (BVerfGE 33, 49 (50 f.)), bei Zeit- und Widerrufsbeamten nur, soweit dies Vorstufe einer Lebenszeitstellung bedeutet (BVerfGE 44, 249 (280)). Alimentation ist, als globale Gegenleistung für die gesamte Amtstätigkeit, nicht etwa in Form von jährlichen Sonderzuwendungen (BVerfGE 130, 52 (73)), kein Entgelt für konkrete Dienste (BVerfGE 21, 329 (344); 71, 39 (63) – stRspr; MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 50), bleibt also auch geschuldet, soweit solche (im Einzelfall) nicht erbracht werden (BVerfGE 40, 33 (41)). Eine Überleitung der Alimentation in andere Formen der Bezahlung (Leistungslohn, Sozialversicherung, Fürsorge) ist unzulässig (BVerfGE 76, 256 (319)); die grds. Unterschiede zwischen dem Sozialrecht privat Beschäftigter und der Beamtenalimentation sind vom Gesetzgeber zu beachten. Das Recht auf Alimentation schließt aber nicht die Rückforderung von zu viel Gezahltem aus (BVerfGE 46, 97 (113)), ebenso wenig die Einbehaltung von Dienstbezügen bei vorläufiger Dienstenthebung (BVerfGE 37, 167 (169)).

Angemessen muss die Alimentation sein. Maßstab ist „die allgemeine Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse“ im Bundesgebiet und (besser: dementsprechend) des allg. Lebensstandards (BVerfGE 8, 1 (14 ff.); 83, 89 (98) – stRspr). Regionale Differenzierungen sind zulässig (BVerfGE 107, 218 (236 ff.); vgl. auch 117, 330 (344)), etwa auch zwischen alten und neuen Ländern (BVerfG [K] DVBl 2003, 1150 f.), unterschiedliches Preisniveau muss jedoch nicht ausgeglichen werden (BVerfG ZBR 2007, 128). Auszugehen ist stets von den Nettobezügen (BVerfGE 81, 363 (376 f.); BVerfG NVwZ-RR 2008, 44 (45); MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 50).

Ein weiter gesetzlicher Gestaltungsspielraum (DHS/Badura Art. 33 Rn. 73) steht dem Dienstherrn hinsichtlich der Bestimmung der Alimentation zu (BVerfGE 8, 1 (22 f.); 81, 363 (376) – stRspr), bezüglich der Höhe wie auch der Art der Alimentationsleistungen (Rn. 38). Entspr. der notwendigen Typisierung bei deren Bestimmung sind unvermeidbare Härten hinzunehmen (BVerfGE 76, 256 (295)). Konkrete Summenansprüche können nicht geltend gemacht werden (BVerfGE 8, 1 (13 f.); 64, 367 (385)). Kürzungen der Alimentation sind aus sachgerechten Gründen zulässig (BVerfGE 44, 249 (266 ff.); DHS/Badura Art. 33 Rn. 73), entspr. den Altersrenten, nicht aber wegen Anstieg der Versorgungslasten (BVerfGE 114, 258 (291 ff.)). Einen Vertrauensschutz hinsichtlich der Höhe gibt es nicht, ein Kern von Leistungen ist aber unantastbar (BVerfGE 21, 329 (344 f.); 53, 257 (307) – stRspr). Eine Anpassungspflicht zur Erhöhung (vgl. BVerfGE 56, 353 (369 f.)) besteht, gebietet aber nicht gleichzeitige lineare Steigerung bei allen Beamtengruppen, und auch keine Kontinuität bei beamtenrechtlichen Neuregelungen (BVerfGE 46, 146 (162 f.)); so darf etwa die Eingangsbesoldung abgesenkt werden (BVerwG NVwZ 1987, 501). Eine Übernahme tarifvertraglicher Einigungsergebnisse ist nicht geboten (BVerwG DVBl 2003, 728), wird aber als zulässig angesehen (BVerfGE 117, 305 (309); Jarass/Pieroth/Jarass Art. 33 Rn. 56) und laufend praktiziert).

Der in Art. 143d I 4 GG angelegten Vorwirkung des Verbots der strukturellen Nettokreditaufnahme hat der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Bezüge der Beamten Rechnung zu tragen (BVerfGE 140, 240 (294) m. Verw. auf BVerfGE, 139, 64 (125)).

Notwendiger – nicht nur zulässiger – Maßstab für die Angemessenheit und deren Bestimmung (Rn. 34 f.) ist Art und Bedeutung des ausgeübten Amtes (Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ); dies entspricht der laufbahnrechtlichen Wertigkeit des jew. Amtes (BVerfGE 4, 115 (135); 56, 146 (164); 81, 43 (57); BVerfG 2 BvR 1958/13 Rn. 35– stRspr; Jarass/Pieroth/Jarass Art. 33 Rn. 58), auch unter Vergleich verschiedener Besoldungsgruppen (BVerfGE 130, 263, Ls. 1); es begründet Leistungsabstufungen. Daher muss die Alimentation – das ist bedeutsam – auch der gesellschaftlichen Stellung (BVerfGE 8, 1 (14); 71, 39 (63)) entsprechen, welche der Beamte infolge seiner Tätigkeit einnimmt, dem daraus sich ergebenden Lebensstandard, den ihm die Alimentation zu ermöglichen hat. Seine individuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse spielen dabei keine Rolle (BVerfGE 70, 69 (81); 83, 89 (106)). Alimentation ist kein sozialpolitisches Nivellierungsinstrument, keine Minimalsicherung. Bedenklich ist daher der Hinweis auf die Berücksichtigung von Grundbedürfnissen und die Gewährung eines „Minimums an Lebenskomfort“ (BVerfGE 99, 300 (315)). Dass Krankenversicherungskosten zu decken sind (BVerfGE 58, 68 (77 f.); 106, 225 (233)), ist selbstverständlich, weist aber nicht in eine minimalisierende Richtung.

Im Zusammenhang mit der Einführung der sog. Schuldenbremse in Art. 143d I 4 führt das BVerfG (BVerfGE 140, 240 (294)) hinsichtlich der Anpassung der Bezüge von Beamten aus: „Ungeachtet der Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme durch die Neufassung des Art. 109 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 129, 124 170; 132, 195, 245) vermögen indes allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen ( Rn. 36 ) Alimentierung nicht einzuschränken. Andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere (vgl. BVerfGE 44, 249 264 f.; 76, 256, 311; 81, 363, 378; 99, 300, 320; 114, 258, 291; 117, 372, 388; 139, 64, 125; stRspr). Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen (vgl. Wolff, ZBR 2005, 361, 368). „Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung einer der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG genannten Ausnahmesituationen in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist“ (vgl. BVerfGE139, 64, 125).

Alimentation verlangt, schon im Hinblick auf diese gesellschaftliche Bezogenheit, vor allem aber wegen ihrer Zielsetzung der wirtschaftlichen Sicherung (Rn. 33), die Erstreckung dieser Verpflichtung auf die Familie des Beamten (DHS/Badura Art. 33 Rn. 74), mag dieser als solcher auch kein selbständiger Anspruch zustehen (BVerfGE 70, 69 (80)). Ehegatten werden durch Beihilfen und Hinterbliebenenversorgung gesichert, im Übrigen durch eine Besoldung, die ehefreundlich zu gestalten ist (Art. 6 I). Kinder dürfen nicht zur Absenkung des zu sichernden Lebensstandards des Beamten führen (Rn. 36); die Beamten müssen insoweit gleich, ohne Rücksicht auf ihre Familiengröße, alimentiert werden (BVerfGE 81, 363 (376 ff.)): Der Dienstherr ist aufgrund des Alimentationsprinzips verpflichtet, seinen Richtern und Beamten sowie ihren Familien einen amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Deshalb kann bei der Beurteilung und Regelung dessen, was eine amtsangemessene Besoldung ausmacht, die Anzahl der Kinder nicht ohne Bedeutung sein. (BVerfGE 155, 77 Ls. 1). Frei ist der Gesetzgeber allerdings darin, wie er den Kosten für Kinder Rechnung trägt, durch welche Leistungen oder steuerliche Erleichterungen (BVerfGE 44, 249 (263)); ein angemessener Abstand zum Sozialhilfeniveau ist auch hier stets zu wahren (vgl. BVerfGE 81, 363 (382); BVerfG [K] NJW 1999, 1013 (1016)). Eine Beschränkung auf im Hausstand lebende Kinder (BVerfGE 70, 69 (82)) ist bedenklich. Unterhaltsverpflichtungen sind generell zu berücksichtigen (vgl. BVerfG [K] NJW 1999, 1013 ff.).

Durch Gewährung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen wird Alimentation idR geleistet. Auf solche Weise muss dies aber nicht notwendig in vollem Umfang geschehen. Der Gesetzgeber kann die verfassungsrechtlich gebotenen Leistungen auch (ergänzend) über Sonderalimentation (vgl. BVerfGE 83, 89 (96)) gewähren. Ansprüche auf sie stehen nicht unter Verfassungsschutz (aA allerdings MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 50 bzgl. des Anspruchs auf ergänzende Sonderalimentationen zur Abdeckung besonderer wirtschaftlicher Belastungen), denn der Gesetzgeber ist weitgehend frei auch hinsichtlich der Art der Alimentierung (Rn. 35). Nicht verfassungsrechtlich geboten sind daher Leistungen wie das 13. Monatsgehalt, Leistungs-, Stellen-, Ministerialzulagen (BVerfG [K] DVBl 2001, 719), Überstundenvergütungen, Zuschüsse (BVerfGE 44, 249 (263)) und auch nicht Dienstzeitprämien (BVerfGE 64, 158 (168 f.)), sowie Aufwandsentschädigungen. – Beihilfen, welche im Namen der Alimentation gewährt werden, können gekürzt, ja gestrichen werden (BVerfGE 58, 68 (77 f.); 106, 225 (232)); iVm entspr. Krankenversicherung müssen sie Krankheitskosten nicht lückenlos decken (BVerwGE 131, 20). Allerdings muss dann der Besoldungs/Versorgungsgesetzgeber sicherstellen, dass Krankenvorsorge aus der sonstigen Alimentation bezahlt werden kann (BVerfGE 83, 89 (98)). Gleiches gilt für sämtliche andere Sonderalimentationsleistungen. Ihr Wegfall darf nur in dem allg. zulässigen Umfang zu Alimentationskürzungen führen (Rn. 35); darauf ist streng zu achten, weil hier „kalte Gehaltskürzungen“ drohen können.

Versorgung des Beamten ist Teil (Fortsetzung) der Alimentation (BVerfGE 3, 158 (160); 79, 223 (231 f.) – stRspr), welche eben für die Gesamtlebensdienstleistung entlohnt (MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 51). Sie ist nach Beendigung der aktiven Dienstzeit (BVerfGE 76, 256 (322)), nicht aber bei vorzeitigem Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst zu gewähren (BVerfG [K] DVBl 2000, 1112). Maßstab der Versorgung sind die Bezüge aus dem letzten aktiv innegehabten Amt (BVerfGE 11, 203 (216); 76, 256 (324) – stRspr), aber ohne Anpassungszwang an Besoldungsänderungen (BVerfGE 114, 258 (281 ff.)).

Dienstzeitabhängig muss die Versorgung ausgestaltet sein (BVerfGE 76, 256 (322); MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 51), allerdings ohne Ausgleichsverpflichtung bei Frühpensionierung (BVerfGE 14, 30 (32 f.)). Nicht alle Gehaltsbestandteile müssen ruhegehaltsfähig sein (BVerfGE 44, 227 (244 f.)); Leistungen aus öffentlichen Kassen, auch der Rentenversicherung, dürfen angerechnet werden (BVerfGE 76, 256 (297 f.)), nicht aber private Einkünfte, wann immer diese erzielt sind (BVerfGE 55, 207 (239); 83, 89 (106) – stRspr). Abzüge für eine Versorgungsrücklage darf der Dienstherr vornehmen (§ 14a BBesG), solange sich dies im Rahmen zulässiger Kürzungen der Alimentation (Rn. 35) hält (BVerwGE 117, 305 (309 ff.)). Eine Mindestgrenze von 35 % der aktiven Dienstbezüge (so einst BVerfGE 7, 155 (169)) dürfte aber den Kernbereich der Alimentation (Rn. 35) verletzen. Da alle Versorgungsbezüge auf Leistungsverpflichtungen des Dienstherren beruhen, können sie nicht durch (Renten-)Leistungen der Sozialversicherung ersetzt werden (BVerfGE 76, 256 (319 f.)).

Hinterbliebenen steht ein selbstständiger Alimentationsanspruch zu (BVerfGE 79, 69 (80 f.); MKS/Jachmann Art. 33 Rn. 51). Für ihn gelten die Grundsätze der Beamtenversorgung (Rn. 39), insbes. auch die Kürzungsmöglichkeiten bei eigenem Einkommen aus öffentlichen Kassen (vgl. BVerwG NVwZ 1988, 67; 1983, 548). Leistungen an Ehegatten können bei besonders großem Altersunterschied gekürzt werden (BVerfGE 3, 58; BVerwG NVwZ 1989, 376). Eine Höchstdauer der Gewährung von Waisengeld ergibt sich aus Art. 33 V nicht (BVerfGE 70, 69 (82)).

Für Richter gelten die Alimentationsgarantien der Beamten, welche auch ihre Unabhängigkeit materiell absichern (BVerfGE 38, 139 (151)). Besoldungs- und laufbahnrechtliche Besonderheiten (BVerfGE 56, 146 (165 f.)) sind im Hinblick auf die besondere Amtstätigkeit in der Judikative zulässig. Bei Hochschullehrern muss die Besoldung wissenschaftsadäquat ausgestaltet sein (BVerfGE 130, 263 (299 ff.), vgl. Jarass/Pieroth/Jarass Art. 33 Rn. 74.

Der Gesetzgeber darf Kapitalabfindungen, die im Zusammenhang mit einer Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung ausgezahlt wurden, auf das den Bundeswehrangehörigen nach deutschen Versorgungsbezügen zustehende Ruhegehalt anrechnen. Denn es gibt weder einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, der die Ruhegehaltfähigkeit von Zeiten im Dienste einer zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung zwingend anordnet oder untersagt, noch einen solchen Grundsatz, nach dem sich der Umgang mit Kapitalabfindungen aus dem Dienst in zwischen- oder überstaatlichen Einrichtungen bestimmt. (BVerfG 23.5.2017 – 2 BvL 10/11, 2 BvL 28,14).