Artikel 16a [Asylrecht]

I. Bedeutung des Grundrechts

Das Asylrecht (von [griech.] ásylon = Unverletzliches; [lat.] asylum = Freistätte) geht zurück auf die schon in der Antike praktizierte Tradition der Zufluchtsgewährung für Personen, die aus bestimmten (insbes. politischen oder religiösen) Gründen in ihrer Heimat verfolgt wurden. Ein Zugriff auf den Verfolgten innerhalb des Asylbereichs war rechtswidrig und galt als Frevel, der göttliche und weltliche Strafen nach sich zog. Kulturhistorisch dürfte die an heilige Stätten oder tabuisierte Personen gebundene Einrichtung einer sicheren Zuflucht zu den ältesten Institutionen der Menschheit gehören. So ist bereits im 5. Buch Mose (4, 41–43) von drei Städten im Ostjordanland die Rede, in denen jeder Zuflucht vor Strafverfolgung genießen konnte. Vor dem Hintergrund der Popularität und Bedeutung des Zufluchtrechts durch das Mittelalter bis in die Neuzeit hinein kann man vom Asylrecht auch als einem „Kern der Menschenrechte“ sprechen (Hufen § 20 Rn. 1). Das Asylrecht stellt damit seit jeher das verfolgte Individuum unter Schutz und kein Instrument zur Bewältigung von Migration dar (vgl. Ritgen DVBl 2016, 137 (138)).

Der ParlRat hatte bei der Schaffung eines zunächst sehr umfangreichen Asylrechts in Art. 16 II 2 aF noch die politischen und rassischen Verfolgungen zur Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft vor Augen. Doch sowohl die sprunghafte Zunahme der Asylsuchenden nach dem Ende des „Kalten Krieges“, die auch auf den Zusammenbruch der staatlichen Ordnung auf dem Balkan zurückzuführen war, als auch die erhebliche Zahl missbräuchlicher Inanspruchnahmen des Asylrechts begründeten die Notwendigkeit, das bisher extensiv gewährte Recht auf eine sachgemäßere Gewährleistungsbasis zurückzustufen. Mit Gesetz v. 28.6.1993 (BGBl. I 1002) wurde das Asylrecht in Art. 16a auf eine neue Verfassungsgrundlage gestellt.

II. Gemeinsames Europäisches Asylsystem

Das grundrechtlich gewährte Asylrecht bewegt sich in einem komplexen Mehrebenensystem aus der Genfer Flüchtlingskonvention als völkerrechtlichem Vertrag sowie mehreren Rechtsakten der EU. Vor dem Hintergrund der in nationales Recht umgesetzten Regelungen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems sowie dem Anwendungsvorrang des EU-Rechts (hierzu Art. 23 Rn. 15 f.) ist die Bedeutung des Art. 16a für die Anerkennung von Asyl iE stark zurückgegangen. Auf der Grundlage von Art. 16a V GG und Art. 78 I AEUV wurde ein europäisches System zum Schutz von Flüchtlingen geschaffen, in welchem auch die Anforderungen der Genfer Flüchtlingskonvention umgesetzt werden. Dieses System besteht im Wesentlichen aus den Regelungen der Dublin-III-Verordnung (VO [EU] Nr. 604/2013 v. 26.6.2013 [ABl. L 180, 31]), der Asylverfahrens-Richtlinie (RL 2013/32/EU v. 26.6.2013 [ABl. L 180, 60]), der Aufnahme-Richtlinie (RL 2013/33/EU v. 26.6.2013 [ABl. L 180, 96]) sowie der Qualifikations-Richtlinie (RL 2011/95/EU v. 13.12.2011 [ABl. L 337, 9]). Dabei bestimmt die Dublin-III-Verordnung die Zuständigkeit eines Mitgliedstaats zur Durchführung des Asylverfahrens und orientiert sich dabei zuvörderst an dem Grundsatz der Einheit der Familie (Art. 7 ff.), im Übrigen jedoch maßgeblich daran, in welchem Mitgliedstaat die europäische Grenze illegal überschritten wurde (Art. 13). Dorthin sind Antragsteller entspr. zu überstellen (Art. 21 ff. Dublin-III-Verordnung). Hierzu ist ein (Wieder-)Aufnahmeersuchen des für das Verfahren unzuständigen Mitgliedstaats an den zuständigen Mitgliedstaat zu richten. Eine Ausnahme besteht im Hinblick auf Griechenland, wohin nach der Rspr. des EGMR nicht überstellt werden darf (vgl. EGMR NVwZ 2011, 413 ff.; s. auch EuGH NVwZ 2012, 417 ff.; 2014, 129 ff.). Möglicherweise hat sich aber in jüngster Zeit die Situation in Griechenland geändert. Erfolgt die Überstellung nicht innerhalb der Frist von sechs Monaten nach Annahme des (Wieder-)Aufnahmegesuchs, geht die Zuständigkeit auf den ersuchenden Staat über.

Aus dem Gemeinsamen Europäischen Asylsystem ergibt sich für den nach der Dublin-III-Verordnung zuständigen Mitgliedstaat die Pflicht, auf Antrag von Schutzsuchenden eine Prüfung zur Feststellung der Schutzbedürftigkeit durchzuführen (vgl. Art. 4 III Asylverfahrens-Richtlinie). Damit einher geht die Möglichkeit des Verbleibs des Antragstellers im Mitgliedstaat für den Zweck des Verfahrens, wobei hieraus kein Anspruch auf einen Aufenthaltstitel resultiert (Art. 9 I Asylverfahrens-Richtlinie, Art. 3 I Aufnahme-Richtlinie). Dass ein Antragsteller aus einem EU-Mitgliedstaat nach Deutschland eingereist ist, führt – sofern ihm nicht bereits dort internationaler Schutz gewährt worden ist – nicht zur Unzulässigkeit des Antrags (BVerwGE 158, 271 (273 ff.); NVwZ 2017, 1625 (1626)).

Materiell unterscheiden die Regelungen zwischen dem Schutzstatus von Flüchtlingen und von subsidiär Schutzberechtigten (Art. 13, 15 Qualifikations-Richtlinie, §§ 3, 4 AsylG; gemeinsam „internationaler Schutz“). Die Flüchtlingseigenschaft wird Flüchtlingen im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention zuerkannt, wobei sich die Anforderungen inhaltlich weitgehend mit dem in Art. 16a I enthaltenen Schutz politisch Verfolgter decken. Subsidiärer Schutz hingegen setzt die Gefahr eines ernsthaften Schadens voraus. An die Einordnung eines Schutzsuchenden in die voranstehenden Kategorien schließen sich unterschiedliche Rechtsfolgen etwa hinsichtlich der Dauer des Schutzes an.

Insbes. durch die Gewährung subsidiären Schutzes bietet das Gemeinsame Europäische Asylsystem gegenüber dem Grundrecht auf Asyl einen weiterreichenden Schutzgehalt. Welche Rechtsfolgen eine etwaige Überlastung dieses Systems oder die Nichteinhaltung der europäischen Regelungen von Mitgliedstaaten nach sich ziehen, ist fraglich. Auf europäischer Ebene enthält die Richtlinie über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms v. 20.7.2001 (RL 2001/55/EG [ABl. L 212, 12]) Regelungen, die u. a. das Ziel haben, eine ausgewogene Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme Vertriebener und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten zu fördern; im Widerspruch dazu nehmen bloß wenige Mitgliedstaaten der EU einen Großteil der Schutzsuchenden auf. Diese Entwicklung wird insbes. dadurch verstärkt, dass die Zuständigkeitsregelungen der Dublin-III-VO primär an den Grundsatz der Familie anknüpfen, sodass Staaten auf schriftlichen Wunsch dann für die Durchführung von Verfahren zuständig werden, wenn Antragsteller einen Familienangehörigen haben, der aufgrund internationalen Schutzes in dem Mitgliedstaat aufenthaltsberechtigt ist (Art. 9 Dublin-III-VO) oder internationalen Schutz beantragt hat (Art. 10 Dublin-III-VO).

III. Schutzbereich

Grundgedanke des Asylrechts ist, demjenigen, der in seinem eigenen Land nicht mehr leben kann, weil durch das politische System seine Freiheit, sein Leben oder seine Güter bedroht sind, Zuflucht zu bieten (BVerfGE 76, 143 (157)).

1. Personeller Schutzbereich

Asylrecht genießen ausweislich des Wortlauts in Abs. 1 politisch Verfolgte. In personeller Hinsicht steht das Individualgrundrecht des Art. 16a I nur Ausländern zu, da Deutsche in Bezug auf die von ihm gewährten Schutzgehalte hinreichend über die Art. 11 und 16 geschützt sind. Jedoch fallen unter den Terminus auch Staatenlose sowie Personen, deren Status als Deutscher iSd Grundgesetzes noch nicht festgestellt ist.

2. Sachlicher Schutzbereich

Während Art. 16a I die Schutzgewährleistung (Rn. 9 ff.) enthält, begrenzt Abs. 2 verfassungsunmittelbar den Schutzbereich (Rn. 15 f.).

a) Verfolgung politischer Natur

In sachlicher Hinsicht muss eine Verfolgung politischer Natur vorliegen bzw. mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit drohen (Stern/Sodan/Möstl/Hillgruber § 108 Rn. 70). Darunter versteht man jedoch nicht schon jede Rechtsverletzung, die nach den Maßstäben der deutschen Verfassungsordnung unzulässig wäre. Vielmehr muss es sich um (staatlich intendierte) Beeinträchtigungen von Basisgütern wie Leben, körperlicher Unversehrtheit, persönlicher und religiöser Freiheit sowie der wirtschaftlichen Existenzgrundlage handeln; die drohende Verletzung muss von einer Intensität sein, die den Betroffenen in eine ausweglose Lage bringt. Beeinträchtigungen unterhalb der unmittelbaren Gefahrenschwelle für Leib, Leben oder persönliche Freiheit können nur dann ein Asylrecht begründen, „wenn sie nach ihrer Intensität und Schwere die Menschenwürde verletzen und über das hinausgehen, was die Bewohner des Heimatstaats aufgrund des dort herrschenden Systems allgemein hinzunehmen haben“ (BVerfGE 54, 341 (357) – ohne die Hervorhebung; vgl. auch BVerfGE 76, 143 (158); BVerwGE 80, 321 (324)). Zwar können die genannten Basisgüter auch durch Armut, Hunger oder Naturkatastrophen betroffen sein; jedoch begründen solche Faktoren kein Asylrecht, da es sich nicht um eine politische bzw. staatliche Verfolgung handelt. Schließlich soll das Asylrecht nicht jedem, der in seiner Heimat benachteiligt wird und etwa in materieller Not leben muss, die Möglichkeit eröffnen, seine Heimat zu verlassen, um in der Bundesrepublik Deutschland seine Lebenssituation zu verbessern. Allein aus moralischen Gründen ist es geboten, im Zusammenhang mit (Natur-)Katastrophen Hilfsmaßnahmen durch die int. Staatengemeinschaft einzuleiten. Doch umgekehrt den Betroffenen ein Asylrecht zu gewährleisten, widerspräche dem kulturhistorisch gewachsenen Sinn und Zweck des Asylrechts.

In Anlehnung an Art. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 wird als politisch verfolgt derjenige anerkannt, der wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung Verfolgungsmaßnahmen mit Gefahren für Leib und Leben oder Beschränkungen seiner persönlichen Freiheit ausgesetzt ist oder solche Verfolgungsmaßnahmen begründet befürchtet. Asylbegründend kann demnach jede Verfolgung sein, die sich auf unabänderliche persönliche Merkmale bezieht (MKS/Becker Art. 16a Rn. 44). Die politische Prägung einer Verfolgung liegt nach Ansicht des BVerfG dann vor, „wenn sie im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen um die Gestaltung und Eigenart der allgemeinen Ordnung des Zusammenlebens von Menschen und Menschengruppen steht, also – im Unterschied etwa zu einer privaten Verfolgung – einen öffentlichen Bezug hat und von einem Träger überlegener, in der Regel hoheitlicher Macht ausgeht, der der Verletzte unterworfen ist. Politische Verfolgung ist somit grundsätzlich staatliche Verfolgung. Dem steht nicht entgegen, dass dem Staat solche staatsähnlichen Organisationen gleichstehen, die den jeweiligen Staat verdrängt haben oder denen dieser das Feld überlassen hat und die ihn daher insoweit ersetzen“ (BVerfG [K] NVwZ 2000, 1165 (1166) – ohne die Hervorhebungen; s. aus dem Schrifttum etwa v. Münch/Kunig/v. Arnauld Art. 16a Rn. 18). Mithin können auch Verfolgungsmaßnahmen Privater anspruchsbegründend wirken, wenn die Verfolgungshandlungen dem Staat zumindest mittelbar zurechenbar sind. Probleme wirft die Frage auf, inwieweit Bürgerkriegshandlungen als asylauslösende Faktoren zu bewerten sind. Ein Asylanspruch unter solchen Verhältnissen hat zur Voraussetzung, „daß die Verfolgung im Einzelfall politisch motiviert und nicht […] als eine Maßnahme im Zuge der Bürgerkriegshandlungen anzusehen ist. Eine politische Motivation unter Bürgerkriegsverhältnissen könnte demnach beispielsweise dann in Betracht kommen, wenn die Maßnahmen gegen den Bürgerkriegsgegner nicht alle Betroffenen gleichmäßig treffen sollen, sondern Einzelne oder bestimmte Gruppen unter ihnen in Abhängigkeit von asylerheblichen Gesichtspunkten selektiert und in asylrelevanter Weise anders behandelt werden“ (BVerwGE 72, 269 (277)). Mithin indiziert allein die Zugehörigkeit des Asylsuchenden zu einer Bürgerkriegspartei nicht die umfangreiche Gewährung eines Asylrechts. Besteht jedoch die Gefahr einer gezielten physischen Vernichtung oder Zerstörung der ethnischen, kulturellen oder religiösen Identität eines aufständischen Bevölkerungsteils, so wird von einer politischen Verfolgung iSd Art. 16a I auszugehen sein (vgl. BVerfGE 80, 315 (340)). Grds. wird auch die Verfolgung von Mitgliedern terroristischer Vereinigungen aufgrund der völkerrechtlichen Missbilligung jener Personen keinen Asylschutz auslösen können; man kann insofern von einem Terrorismusvorbehalt des Art. 16a sprechen (BVerwGE 109, 12 (16)). Wenn sich allerdings umgekehrt die staatlichen Abwehrmaßnahmen gegen eine ganze Bevölkerungsgruppe richten, so spricht vieles dafür, dass es nur vordergründig um den Schutz der staatlichen Ordnung geht und tatsächlich ethnische oder politische Merkmale der Hauptgrund für die Verfolgung sind (MKS/Becker Art. 16a Rn. 50, 74 ff.).

Verfolgungsobjekte müssen nicht unbedingt missliebige Einzelpersonen oder dazugehörige Familien sein. Vielmehr kann sich die Verfolgung auch gezielt gegen ganze Bevölkerungsgruppen richten. Der Asylsuchende vermag sich dann wegen der Gruppenzugehörigkeit auf den Schutz des Grundrechts des Art. 16a I zu berufen. Die Gruppenverfolgung muss kein pogromartiges Niveau erreichen; allerdings setzt die Annahme einer alle Gruppenmitglieder erfassenden gruppengerichteten Verfolgung eine bestimmte „Verfolgungsdichte“ voraus, welche die „Regelvermutung“ eigener Verfolgung rechtfertigt. Hierfür ist „die Gefahr einer so großen Vielzahl von Eingriffshandlungen in asylrechtlich geschützte Rechtsgüter erforderlich, daß es sich dabei nicht mehr nur um vereinzelt bleibende individuelle Übergriffe oder um eine Vielzahl einzelner Übergriffe handelt, sondern daß die Verfolgungshandlungen im Verfolgungszeitraum und Verfolgungsgebiet auf alle sich dort aufhaltenden Gruppenmitglieder zielen und sich in quantitativer und qualitativer Hinsicht so ausweiten, wiederholen und um sich greifen, daß daraus für jeden Gruppenangehörigen nicht nur die Möglichkeit, sondern ohne weiteres die aktuelle Gefahr eigener Betroffenheit entsteht, weil auch keine verfolgungsfreien oder deutlich weniger gefährdeten Zonen oder Bereiche vorhanden sind“ (BVerwGE 85, 139 (142 f.) – ohne die Hervorhebungen).

Die Verfolgung muss gegenwärtig sein. Daran fehlt es, wenn die Verfolgungshandlungen beendet sind bzw. sich die politischen Verhältnisse im Heimatland des Asylsuchenden derart geändert haben, dass man inzwischen von einer Verfolgungsfreiheit ausgehen kann. Treten die asylrelevanten Umstände hingegen erst nach der Ausreise ein, fehlt es also am Kausalzusammenhang zwischen Verfolgung und Flucht, so kann das Asylrecht nur bei Geltendmachung bestimmter „Nachfluchtgründe“ in Anspruch genommen werden. Liegen solche vor (etwa Änderung des politischen Systems im Herkunftsland), wäre es unzumutbar, den Asylsuchenden „zunächst in das Verfolgerland zurückzuschicken und ihm das Risiko aufzubürden, ob er der ihm widerfahrenden Verfolgung entfliehen und so die bislang nicht gegebene Flucht nachholen und damit die Asylanerkennung erreichen kann“ (BVerfGE 74, 51 (65)). Hingegen fehlt es auch an der Verfolgung, wenn in dem Herkunftsland verfolgungssichere Gebiete vorhanden sind. Das Asylrecht ist insofern nur subsidiär. Allerdings kommt eine inländische Fluchtalternative zum Asylersuchen nur dann in Betracht, wenn der Betroffene den als sicher angesehenen Landesteil auch ohne unzumutbare Gefährdungen tatsächlich erreichen kann (BVerwGE 110, 74 (77)).

Aus Art. 16a I iVm Art. 6 I lässt sich kein Asylrecht von nicht politisch verfolgten Familienmitgliedern herleiten (vgl. BVerfGE 76, 1 (47)). Allerdings kann die objektiv-rechtliche Dimension der Grundrechte (vgl. Vor Art. 1 Rn. 20 ff.) die Beachtung der familiären Situation im Rahmen aufenthaltsrechtlicher Entscheidungen erfordern (MKS/Becker Art. 16a Rn. 113). Schließlich können die Asylberechtigten nicht vor die Wahl zwischen Ehe oder Leben gestellt werden, sodass die Ermessensentscheidung der Verwaltung bei der Entscheidung über die Gewährung eines Aufenthaltsrechts im Lichte des Art. 6 I erfolgen muss. Einfachgesetzlich ist das abgeleitete Asylrecht in § 26 AsylG geregelt, der die objektiv-rechtlichen Vorgaben des Art. 6 I hinreichend beachtet, zumal nahe Angehörige politisch Verfolgter ein wirksames Druck- und Beugemittel in der Hand unduldsamer Verfolgerstaaten sein können (BVerwGE 75, 304 (312 f.); 79, 244 (246)).

b) Drittstaatenregelung

Art. 16a II enthält eine verfassungsunmittelbare Schutzbereichsbegrenzung in personeller Hinsicht (BVerfGE 94, 49 (95)). Danach kann sich auf den Schutzbereich des Art. 16a I nicht berufen, wer aus sicheren Drittstaaten (s. zum Konzept der sicheren Dritt- und Herkunftsstaaten Depenheuer/Grabenwarter/Sodan, Der Staat in der Flüchtlingskrise, 2016, 172 ff.; Stern/Sodan/Möstl/Hillgruber § 108 Rn. 59 ff.) in den Geltungsbereich des Grundgesetzes eingereist ist (vgl. Möstl AöR 142 (2017), 175 (192 f.)). Verfassungsrechtlich nicht unproblematisch – aber durch das BVerfG anerkannt – ist die Neuformulierung des Art. 16a II, da dem Gesetzgeber dadurch die Möglichkeit eingeräumt wurde, durch einfaches Gesetz die Reichweite des Grundrechtsschutzes zu bestimmen. Neben der verfassungsunmittelbaren Entscheidung für die hinreichende Gewährleistung menschenrechtlicher Mindeststandards in den Mitgliedstaaten der EU obliegt dem Gesetzgeber die Feststellung, dass „der Drittstaat einem Betroffenen, der sein Gebiet als Flüchtling erreicht hat, den nach der Genfer Flüchtlingskonvention und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gebotenen Schutz vor politischer Verfolgung und anderen ihm im Herkunftsstaat drohenden schwerwiegenden Beeinträchtigungen seines Lebens, seiner Gesundheit oder seiner Freiheit gewährt“ (BVerfGE 94, 49 (96)). Entscheidet sich der Gesetzgeber für die Anerkennung eines Landes als sicheren Drittstaat iSd Art. 16a II, entfällt das Schutzbedürfnis des Flüchtlings. Für die Anwendung des Art. 16a II reicht es aus, dass „der Ausländer sich während seiner Reise irgendwann in einem sicheren Drittstaat befunden hat und dort Schutz nach den Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention hätte finden können. Es bedarf dann des Schutzes gerade in der Bundesrepublik Deutschland nicht mehr, auch wenn er von dort seine Reise nach Deutschland über Staaten, für die Art. 16a Abs. 2 GG nicht gilt, fortgesetzt hat. Art. 16a Abs. 2 GG nimmt dem Ausländer die Möglichkeit, das Land, in dem er um Schutz nachsuchen will, frei zu wählen“ (BVerfGE 94, 49 (94)). Nach der Rspr. des BVerfG ist die Berufung eines Ausländers auf Art. 16a I auch dann verwehrt, wenn „sein Reiseweg nicht im einzelnen bekannt ist“ (BVerfGE 94, 49 (95)). Das BVerfG stellte im Jahr 1996 ausdrücklich fest: „Der Ausschluß vom Asylgrundrecht ist nicht davon abhängig, ob der Ausländer in den Drittstaat zurückgeführt werden kann oder soll. Ein Asylverfahren findet nicht statt. Es entfällt auch das als Vorwirkung eines grundrechtlichen Schutzes gewährleistete vorläufige Bleiberecht. Hieran knüpft Art. 16a Abs. 2 Satz 3 GG die Folge, daß in den Fällen des Satzes 1 aufenthaltsbeendende Maßnahmen unabhängig von einem hiergegen eingelegten Rechtsbehelf vollzogen werden können“ (BVerfGE 94, 49 (87)). Die Möglichkeit, die „Betroffenen an der Grenze zurückzuweisen oder unverzüglich in den sicheren Drittstaat zurückzubringen“ (so die Begründung der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F. D. P. zu ihrem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes [Artikel 16 und 18], BT-Drs. 12/4152, 4), wurde vom BVerfG für den Regelfall ausdrücklich gebilligt (BVerfGE 94, 49 (105 f.)) und in § 18 AsylG in „einfaches Recht“ umgesetzt.

Der Gesetzgeber hat von der Ermächtigung des Art. 16a II Gebrauch gemacht und in einer Anl. zu § 26a III 1 AsylG Norwegen und die Schweiz zu sicheren Drittstaaten erklärt. Da im Übrigen alle geographisch in der Nähe zur Bundesrepublik Deutschland liegenden Staaten Mitgliedstaaten der EU sind, entfällt für potenzielle Asylbewerber die Anreise zu Land. Da ferner infolge der Androhung erheblicher Sanktionen gegen Fluggesellschaften, welche potenzielle Asylbewerber transportieren, und aufgrund der „Flughafenregelung“ des § 18a AsylG de facto auch eine Anreise auf dem Luftweg für Asylsuchende ausscheidet, verbleibt zumeist nur der Seeweg als Anreisemöglichkeit (vgl. BGHSt 60, 205 (213 f.)).

3. Verfahrensrechtlicher Schutzgehalt

Das Asylrecht ist ein stark verfahrensabhängiges Grundrecht; seine Durchsetzung setzt geeignete Verfahrensregelungen insbes. zur Feststellung des Tatbestandes der „politischen Verfolgung“ voraus. Verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet dieser Verfahrensvorbehalt aber nicht. Schließlich „regeln“ derlei Verfahren die Statusanerkennung – sie „beschränken“ sie aber nicht (BVerfGE 60, 253 (295)). Deshalb gewinnt das Verfahrensrecht verfassungsrechtliche Relevanz für den Schutz des Grundrechts; Art. 16a gebietet daher etwa die Schaffung geeigneter verfahrensrechtlicher Vorkehrungen zur Vermeidung unrichtiger Entscheidungen über Asylbegehren, welche den Asylbewerber aufgrund darauf gestützter Ausreiseverfügungen der Verfolgungsgefahr aussetzen (s. dazu BVerfGE 87, 48 (61 f.); MKS/Becker Art. 16a Rn. 126 ff.).

IV. Eingriffe

Eingriffe in das Asylrecht sind alle den Aufenthalt des Asylsuchenden in der Bundesrepublik Deutschland beendenden Maßnahmen. Dazu gehören vor allem Auslieferung, Ausweisung und Abschiebung. Eingriffe können sich ferner aus einer mangelhaften verfahrensrechtlichen Ausgestaltung des Anerkennungsverfahrens ergeben (Rn. 11). Grds. sind auch Rücknahme und Widerruf der Anerkennung als politisch Verfolgter als Eingriffe zu werten; der diese ermöglichende § 73 AsylG beschränkt die Rücknahme- und Widerrufsmöglichkeit aber von vornherein auf Fälle, in denen aufgrund fehlender Asylberechtigung kein Grundrechtsschutz bestand oder mehr besteht.

V. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Art. 16a enthält keinen Schrankenvorbehalt. Eingriffe in das Asylrecht können daher allenfalls durch einen Rückgriff auf kollidierende Verfassungsgüter, dh Grundrechte Dritter oder andere Rechtsgüter von Verfassungsrang (vgl. Vor Art. 1 Rn. 53), in Betracht kommen. Da zumeist keine dem Verhältnismäßigkeitsprinzip (vgl. Vor Art. 1 Rn. 60 ff.) genügende Rechtfertigungsvoraussetzung für einen Eingriff in das Asylrecht und dabei ggf. die Aussetzung des Asylbewerbers in eine erneute Gefahr für Leib und Leben denkbar ist, sind aufenthaltsbeendende Maßnahmen regelmäßig verfassungsrechtlich unzulässig. Allenfalls die von einem Asylbewerber ausgehende Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung könnte Anlass geben, eine aufenthaltsbeendende Maßnahme verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Für dieses Konstrukt besteht jedoch idR kein Bedarf; denn Mitglieder terroristischer Vereinigungen genießen aufgrund ihrer völkerrechtlichen Ächtung keinen Asylschutz (Rn. 5). Grds. neigt die hoheitliche Gewalt aufgrund der nahezu unmöglichen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung von Eingriffen in das Asylgrundrecht dazu, durch verfahrensmäßige Anforderungen und an strenge Voraussetzungen geknüpfte Anerkennungsvorbehalte bereits den Schutzbereich stark einzuschränken.

VI. Weitere verfahrensbezogene Beschränkungen des Asylrechts

Die Regelungen in Art. 16a III, II 3, IV und V enthalten eine Reihe von verfahrensrechtlichen Anforderungen an das Anerkennungsverfahren. Rechtstechnisch unterscheiden sie sich jedoch erheblich von Art. 16a II 1 und 2: Bei den vorgenannten Regelungen handelt es sich gerade nicht um verfassungsimmanente Begrenzungen des (personellen) Schutzbereichs, sondern um Verfahrensbestimmungen (BVerfGE 94, 115 (132 f.); Sachs/Will Art. 16a Rn. 88).

1. Herkunftsstaatenregelung

Art. 16a III ermöglicht dem Gesetzgeber, Staaten zu bestimmen, bei denen aufgrund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet ist, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet ( sichere Herkunftsstaaten; s. zum Konzept der sicheren Dritt- und Herkunftsstaaten Depenheuer/Grabenwarter/Sodan, Der Staat in der Flüchtlingskrise, 2016, 172 ff.). Der Bundesgesetzgeber hat von der Ermächtigung Gebrauch gemacht und in § 29a AsylG seinerseits die BReg ermächtigt, durch RVO sichere Herkunftsstaaten zu bestimmen. Zurzeit sind in der Anl. zu § 29a AsylG als sichere Herkunftsstaaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Ghana, Kosovo, Mazedonien, ehemalige jugoslawische Republik, Montenegro, Senegal und Serbien genannt. Bei der Bestimmung eines Staates als sicheres Herkunftsland mit der Folge der Regelvermutung zuungunsten der Asylbegehrenden kommt dem Gesetzgeber wieder ein weitreichender Entscheidungsspielraum zu. An die Entscheidung des Gesetzgebers sind Bundesamt und Gerichte gebunden. Dies hat zur Folge, dass das in Art. 16a IV genannte beschleunigte Verfahren eintritt. „Für die Gerichte findet diese Bindung eine Grenze dort, wo sich die Bestimmung eines Landes zum sicheren Herkunftsstaat (oder deren Beibehaltung) nach ihrer Überzeugung als verfassungswidrig erweist; sofern dies im Einzelfall entscheidungserheblich ist, hat das Gericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen“ (BVerfGE 94, 115 (133)). Die Fehlerhaftigkeit der Deklaration eines Staates als sicheres Herkunftsland wird sich regelmäßig aber nur dann ergeben, wenn die Bewertung der politischen Verhältnisse des jeweiligen Landes auf falschen oder unzureichenden Annahmen beruhte, sodass die von einer Einschätzungsprärogative getragene Entscheidung des Gesetzgebers an erheblichen Mängeln leidet (Sachs/Will Art. 16a Rn. 93). Die Regelvermutung der Sicherheit des Herkunftsstaates kann durch den Asylbegehrenden widerlegt werden. Wichtig ist, dass sich dieser zur Ausräumung der Regelvermutung nur auf individuelle Verfolgungsschicksale berufen kann und nicht allgemeine Verhältnisse anführt, da diesen durch die Regelvermutung gerade der argumentative Boden entzogen ist (vgl. BVerfGE 94, 115 (147)).

2. Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmen

Eine ebenfalls auf den verfahrensbezogenen Gewährleistungsinhalt bezogene Beschränkung enthält Art. 16a II 3. Dieser räumt den Behörden kraft Verfassungsrechts die Möglichkeit ein, aufenthaltsbeendende Maßnahmen für unter die Drittstaatenregelung des Art. 16a II 1 fallende Asylbewerber zu vollziehen, ohne dass die Gerichte dies im einstweiligen Rechtsschutzverfahren verhindern dürfen.

Art. 16a IV betrifft das gerichtliche Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes gegen die Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmen. Die Vollziehungsaussetzung erfolgt in offensichtlich unbegründeten Fällen oder solchen des Abs. 3 („sichere Herkunftsstaaten“) nur unter der Voraussetzung ernstlicher Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßnahme. Einen genauen Prüfungsmaßstab für die Feststellung der ernstlichen Zweifel gibt es nicht. Nach Ansicht des BVerfG müssen erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die Maßnahme einer rechtlichen Prüfung nicht standhält (BVerfGE 94, 166 (194)). Bei der Regelung des Art. 16a IV GG handelt es sich „um eine Begrenzung des verfahrensrechtlichen Schutzbereichs der Asylgewährleistung, die der einfache Gesetzgeber konkretisieren darf“ (BT-Drs. 12/4152, 4). „Art. 16a Abs. 4 GG nimmt damit das im Asylgrundrecht wurzelnde Recht des Asylbewerbers, bis zu einer bestandskräftigen Entscheidung über sein Asylbegehren in der Bundesrepublik Deutschland zu bleiben, ein Stück weit zurück. Der Vollzug aufenthaltsbeendender Maßnahmen wird durch ein Gericht nur ausgesetzt, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßnahme bestehen. Dem liegt eine Abwägung zwischen den Belangen des Staates – namentlich im Blick auf die Bewältigung der aus der großen Zahl der Asylanträge erwachsenden Probleme – und dem Interesse des Asylsuchenden an wirksamem Schutz vor politischer Verfolgung zugrunde“ (BVerfGE 94, 166 (190)). Im Übrigen sind aber sowohl Art. 16a IV als auch die auf ihm beruhenden Regelungen der §§ 18a IV 6, 36 IV AsylG hinsichtlich der Beschleunigung des Abschiebeverfahrens und bezüglich der Präklusionswirkung mit dem Grundgesetz vereinbar (BVerfGE 94, 166 (189)).

Art. 16a V enthält eine Subsidiaritätsregelung der vorhergehenden Absätze gegenüber multi- oder bilateralen völkerrechtlichen Verträgen. Die Vorschrift ermöglicht es, Verträge mit Staaten betr. die Zuständigkeitsregelungen für die Prüfung von Asylbegehren und die gegenseitige Anerkennung von Asylentscheidungen abzuschließen. Die Asylanerkennungsvoraussetzungen können so aneinander angeglichen werden. Darüber hinaus sollen die völkerrechtlichen Verträge eine effektive, aus den gegenwärtigen Massenfluchtbewegungen resultierende Belastung für die Nationalstaaten gleichmäßig verteilen (MKS/Becker Art. 16a Rn. 229). Eine solche gegenseitige Anerkennung von Asylentscheidungen hat zur Folge, dass es den Flüchtlingen regelmäßig erschwert wird, Zweit- oder Folgeanträge in anderen Staaten zu stellen (Sachs/Will Art. 16a Rn. 107c). Für die potenziellen Aufnahmestaaten entfällt so ein erheblicher Prüfungsaufwand. Durch die Ermächtigung, von nationalem Verfassungsrecht abw. asylrechtliche Verfahrensbedingungen auf int. Basis zu schaffen, erhält die int. Staatengemeinschaft ein effektives Mittel, um die gegenwärtige Flüchtlingsproblematik gemeinsam lösen zu können; denn Einzelstaaten können regelmäßig weder Einfluss auf die Ursachen der Massenfluchtbewegungen nehmen, noch haben sie Möglichkeiten zur Bewältigung der Folgen.