Artikel 21 [Parteien]

I. Parteien(staat, -demokratie): Bedeutung

Stets hat es „politische“ Gruppierungen „im Staat“ gegeben. Ihre politische Bedeutung nahm mit der Entfaltung der demokratischen Gesetzes- und Verfassungsstaatlichkeit, vor allem seit 1789, rasch zu (zur Entwicklung MKS/Streinz Art. 21 Rn. 2 ff.); erst mit Art. 21 kam es jedoch 1949 zu einer verfassungsrechtlichen Bundesregelung, auch für die Länder (BVerfGE 1, 208 (277); 66, 107 (114)). Faktisch/politisch ist der Einfluss der politischen Parteien heute im staatlichen wie weithin auch im gesellschaftlichen Leben beherrschend. Demokratie (Art. 20 Rn. 51 ff.) ist ohne sie nicht vorstellbar (vgl. BVerfGE 111, 382 (404)). Parteienstaat, Parteiendemokratie bezeichnen Konkretisierungen der Staatsform.

Parteien sind zwar freie private Vereinigungen (vgl. Rn. 5 f.), nicht Teil der institutionellen Staatlichkeit (BVerfGE 20, 56 (101); 73, 1 (33); 121, 30 (63)), zugleich aber Zwischenglieder zwischen Bürger, Gesellschaft und Staatsorganisation (BVerfGE 44, 125 (145)) und als solche „verfassungsrechtlich institutionalisiert“ (BVerfGE 73, 40 (85)). Das GG hat die Parteien „in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben und als notwendige Faktoren des Verfassungslebens anerkannt“ (BVerfGE 107, 339 (358); 144, 20 (194); Jarass/Pieroth/Jarass Art. 20 Rn. 1). Aus einer „Staatsnähe“ der Parteien (BVerfGE 121, 30 (64)), ihrer Bezeichnung als „integrierender Bestandteil des Verfassungslebens“ (BVerfGE 1, 208 (225); 13, 54 (81 f.)) oder als „Faktoren des Verfassungslebens“ (BVerfGE 1, 208 (222)) lassen sich aber Regelungsinhalte nicht ableiten.

Art. 21 ist seit langem Gegenstand des juristischen wie des politologischen Schrifttums. Überlegungen, Kritiken und Forderungen haben jedoch nur begrenzten Einfluss auf das Parteienrecht gewonnen. Dieses ergibt sich im Wesentlichen aus der Rspr., vor allem des BVerfG und aus dem PartG. Gegenüber dieser entscheidenden Bürgerfreiheit mit wesentlich demokratie- und grundrechtlichen (vor allem Art. 5) Bezügen ist zurückhaltende Handhabung beschränkender Regelungen geboten – die aber zugleich Bürger und Staatsorganisation gegen Partei(en)macht schützen müssen, was einen normativen Spannungszustand erzeugt. Das Parteien(verfassungs)recht ist daher von höchstrangiger verfassungsgrundsätzlicher Bedeutung.

II. Der Begriff der „politischen Partei“

1. „Verfassung nach Parteiengesetz“?

Die Begriffsinhalte der „politischen Partei“, der diese bestimmenden Funktionen (Art. 21 I 1) wie die aller übrigen Regelungen des Art. 21, sind nach Verfassungsrecht zu bestimmen, sie dürfen nicht allein durch den einfachen Gesetzgeber festgelegt werden (Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 16). Diese ganz hL entspricht Art. 21 III, der lediglich „das Nähere“ bundesgesetzlichen Regelungen überlässt, dh: Konkretisierung des Parteibegriffs, Rechtsstellung der Parteien im Rechtsverkehr und im gerichtlichen Verfahren, innere Ordnung und Rechnungslegung, Verfahren und Vollzug des Parteiverbots, Ausgestaltung der Vermittlungsfunktion der Parteien zwischen Volk und Staatsorganen (vgl. BVerfGE 121, 30 (47)), Letzteres in seiner Weite nicht unbedenklich (vgl. auch Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 19). Die Definition des § 2 I PartG ist aber vom BVerfG in stRspr als verfassungsgemäß anerkannt worden (BVerfGE 47, 98 (222); 91, 276 (284)). Ausschließliche Konstitutivelemente des Verfassungsbegriffs sind daher: (1) Vereinigung von Bürgern; (2) Wille zu (a) dauernder/längerzeitiger Einflussnahme auf die (b) politische Willensbildung und (c) Mitwirkung an der Vertretung des Volkes in Parlamenten von Bund und (einem) Land; (3) erkennbare Ernsthaftigkeit dieses Willens nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbes. nach (a) Umfang und Festigkeit der Organisation und (b) Mitgliederzahl sowie (c) Hervortreten der Partei in der Öffentlichkeit.

2. Vereinigung von Bürgern

Partei als Vereinigung verlangt einen Zusammenschluss Mehrerer in rechtlicher, aber nicht notwendig in einer vereins- (Art. 9 I) oder einer bestimmten gesellschaftsrechtlichen Form, die aber doch ein für Willensbildung erforderliches Mindestmaß von Eigenständigkeit (Jarass/Pieroth/Pieroth Art. 21 Rn. 5) und organisatorischer Selbständigkeit gewährleisten muss (BVerfGE 91, 262 (272)). Mitglieder können nur natürliche Personen sein, nicht Personengesellschaften oder juristische Personen (§ 2 I 2 PartG), was Verbandsmitgliedschaften ausschließt. Zusammenschlüsse von Parteien (Blockbildungen) sind keine Parteien. Hinsichtlich der Nebenorganisationen vgl. Rn. 14. In irgendeiner Weise „mitwirken“ bei der Willensbildung kann zwar auch eine Vereinigung mit Sitz im Ausland, ihr Ausschluss aus dem Parteibegriff (§ 2 III 2 PartG) wird aber schon dadurch gerechtfertigt, dass dort Kontrollen nicht wie im Inland möglich sind (vgl. Art. 19 III; Jarass/Pieroth/Pieroth Art. 21 Rn. 5). Auslandsorganisationen politischer Parteien sind jedoch zulässig (Jarass/Pieroth/Pieroth Art. 21 Rn. 5).

Ausländer dürfen nicht die Mehrheit der Mitglieder oder des Vorstandes stellen (§ 2 III 1 PartG). Diese Regelung findet keine Stütze in Art. 21 und ist auch sachlich, etwa durch die Beschränkung des Wahlrechts auf Deutsche, § 12 BWG, nicht gerechtfertigt. Für EU-Wahlen gilt Art. 22 II AEUV und § 6 III, IV EuWG (vgl. auch VO 2004/2003 ABl. 2003 L 297, 1). Das Kommunalwahlrecht steht grds. jedem Unionsbürger zu (vgl. Art. 22 I AEUV); Art. 21 wird dadurch nicht berührt.

3. Einflussnahme auf die „politische Willensbildung“

Mitwirkungswille an der politischen Willensbildung (BVerfGE 111, 382 (409)) ist für die Parteienqualität erforderlich (DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 230). Er ist darin rechtlich fassbar, dass er ein Willensbildungsmonopol der Parteien ausschließt (BVerfGE 20, 56 (114); 85, 264 (284)); sie sind nur ein, häufig allerdings entscheidender, Faktor neben vielen anderen, namentlich Verbänden, Kirchen, Medien, und den einzelnen Bürgern. Vor allem aber wird der politische Wille in institutioneller Form durch die Staatsorgane gebildet. Einwirkung auf sie alle ist eine nicht nur zulässige, sondern eine rechtlich konstitutive Aufgabe der politischen Parteien. Mitwirkung bedeutet aber zugleich das verfassungskräftige Verbot einer rechtlichen Verbindung von Staats- und Parteienorganisation, das sich bereits aus deren grds. Gegenüberstellung zum Staat (Rn. 1) ergibt. Die Mitwirkung muss daher prinzipiell im jew. grundgesetzlichen institutionellen Rahmen ablaufen (Jarass/Pieroth/Pieroth Art. 21 Rn. 11); insbes. folgt dies für das Parlament aus Art. 38 ff., für die Verwaltung aus der Verantwortung der Exekutive für diese (Art. 60 ff.), für die Rspr. aus deren Gesetzesbindung (Art. 20 III) und Unabhängigkeit (Art. 97 I).

Parteipolitische Einflussmöglichkeiten auf Entscheidungen von Staatsorganen ergeben sich insbes. bei der Gesetzesanwendung, in der konkretisierenden Beurteilung unbestimmter Rechtsbegriffe – nahezu jeder Rechtsbegriff weist einen Restbestand von Unbestimmtheit auf –, bei der Ermessensausübung und im Förderungsverhalten. Dies alles ist heftig kritisiert worden, insbes. bei Auswüchsen der „Ämterpatronage“, lässt sich aber rechtlich weder verhindern noch wesentlich eindämmen: Die „Mitwirkung der politischen Parteien“ bei der Staatswillensbildung vollzieht sich meist verdeckt, letztlich unfassbar; wo sie offen erfolgt, wird sie über den Verantwortungsmechanismus der parlamentarischen Kontrolle iVm dem hierarchischen Weisungsrecht im Bereich der Exekutive verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Bekämpfen lassen sich (allenfalls) offene Gesetzesverstöße, alles andere bleibt „frommer Wunsch“ (vgl. dazu MKS/Streinz Art. 21 Rn. 82 ff.). Die gesamte Staatstätigkeit in der Parteiendemokratie steht unter dem Vorbehalt von Parteiendirektiven, im Rahmen der unter entscheidender Parteienmitwirkung erlassenen Gesetze. Eine rechtliche Grenze zwischen staatlicher und (partei)politischer Willensbildung (vgl. BVerfGE 8, 104 (113); 44, 125 (140 f.)) lässt sich nicht allg. ziehen. Schranken findet Letztere allenfalls – aber eben wiederum politisch-faktisch – am Selbstbegrenzungsmechanismus der Parteienvielfalt.

4. Teilnahme an Wahlen

„An der Vertretung des Volkes“ muss eine Partei jedenfalls („und“) mitwirken (§ 2 I 1 PartG; Sachs/J. Ipsen Art. 21 Rn. 23). Es genügt Aktivität im Hinblick auf eine Wahl, in deren Vorbereitung (BVerfGE 20, 56 (113)), nicht notwendig bei ihrer organisatorischen Durchführung (vgl. auch DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 230). Vorbereitung ist iwS zu verstehen, schließt daher den gesamten Prozess öffentlicher Auseinandersetzung ein (vgl. BVerfGE 91, 262 f. (268)). Ein (in einer Satzung formuliertes) Programm ist nicht erforderlich (bedenklich § 6 PartG), es kann sich aus (dem Verhalten von) Personen ergeben. Die Wahlvorbereitung darf sich nicht in der Aufstellung und Unterstützung von Kandidaten erschöpfen, daher sind Wählervereinigungen, Wahlblock- und Listenverbindungen keine Parteien (vgl. BVerfGE 78, 350 (358)). Die Wahlzulassungspraxis (vgl. Art. 93 I Nr. 4c GG, § 13 Nr. 3a, §§ 96a ff. BVerfGG) nach diesem Verständnis schließt – in manchen Fällen bedenklich – gewisse sich als Parteien anmeldende Gruppierungen aus dem Parteienbegriff aus, erweitert diesen aber andererseits durch Ausdehnung des Begriffs der Wahlvorbereitung (Sachs/J.Ipsen Art. 21 Rn. 23). Befürchtungen aus der Zeit der Weimarer Republik im Hinblick auf eine „Parteienzersplitterung“ wirken wohl nach. – Ein Wahlerfolg ist für den Parteienbegriff gleichgültig (DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 230), kann aber Rückschlüsse auf die „Ernsthaftigkeit“ des Wahlteilnahmewillens zulassen (vgl. BVerfGE 89, 266 (272); 91, 276 (290); vgl. auch zur Parteienfinanzierung Rn. 29 ff.).

Teilnahme an Wahlen auf Gemeindeebene genügt nicht (BVerfGE 47, 253 (272); 69, 92 (104); 99, 69 (77 f.)), „Rathausparteien“ unterfallen nicht Art. 21 (DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 230), sondern sind (nur) im Rahmen von Art. 28 II geschützt; sie werden aber mit politischen Parteien weithin gleich behandelt (Chancengleichheit, BVerfGE 69, 92 (110); 121, 108 (121); Wahlkampfkostenerstattung, BVerfGE 41, 399 (411); Spendenbegünstigung, BVerfGE 78, 53 (358); Parteienfinanzierung, BVerfGE 85, 264 (328)). Die Unterscheidung (vgl. auch Art. 22 I 1 AEUV) lässt sich nicht aus Art. 28 II begründen, denn in dessen S. 2 ist von „Vertretung des Volkes“ auch auf der Kommunalebene die Rede und auch dort kann sich Verfassungswidrigkeit ergeben (Art. 21 II).

5. Dauerhafte/längere „Einflussnahme“

Dieses Konstitutivelement des Parteienbegriffs (§ 2 I 1, II PartG) begegnet Bedenken (aA DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 229): Seine Begriffe sind hinsichtlich der Einflussnahme (vgl. Rn. 7, 8) nicht hinreichend bestimmt. „Einflussnahme“ ist bereits bedenklich weit. Im Ergebnis werden damit doch (auch) Wahlerfolge verlangt. Die Begrenzung der Wahlteilnahme mit eigenen Wahlvorschlägen auf einen Fall in sechs Jahren (§ 2 II PartG; BVerfGE 24, 260 (265); 89, 266 (271)), geht vom „Normalfall“, einer durch eine Wahl bestimmten Legislaturperiode („Wirkungsphase“) aus und einer „Anlaufphase“ von zwei Jahren.

6. „Ernsthaftigkeit“

„Ernsthaftigkeit“ ist ein rechtsstaatlich problematischer Verfassungsbegriff (aA offenbar BVerfGE 89, 266 (270); 91, 262 (270)), insbes. bei der demokratischen Willensbildung ist er als solcher schon höchst bedenklich; mit moralisierendem Unterton wirft sich die staatliche Zulassungsinstanz zum Kontrolleur von freiem Bürgerwillen auf. Eine generelle Begründung aus „Missbrauchsbekämpfung“ ist abwegig. Dauerhafte Funktionssicherung lässt sich hinsichtlich der Parteien gar nicht gewährleisten (vgl. Rn. 11), was den durch sie (mit)gebildeten Staatswillen anbelangt, dies würde lediglich dessen undemokratische Zementierung zur Folge haben. Die Praxis der darauf gestützten Nichtzulassung (vgl. MKS/Streinz Art. 21 Rn. 68) zeigt problematische Versuche, die in staatliche Programmkontrollen ausufern; hier ist eine Änderung der Praxis erforderlich (aA DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 229, der auf die Möglichkeit verfassungsrechtlichen Rechtsschutzes hinweist).

Für die Ernsthaftigkeit soll es auf ein „Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse“ ankommen (§ 2 I 1 PartG; BVerfGE 91, 262 (273); DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 228), für dessen nähere Bestimmung folgende Indizien („insbesondere nach …“) angeführt werden: „Umfang und Festigkeit der Organisation“ (vgl. „dauerhaft schwache Organisation“, „deren Zerfall“), „Mitgliederzahl“ (relativiert noch durch [dauernd] „niedriges Niveau“ – 400 Mitglieder sollen genügen, BVerfGE 24, 300 (332)), „beständiges Fehlen finanzieller Mittel“ (was dann aber doch zur Auflösung führt oder zu fehlender Wahlteilnahme) – all dies ist vom BVerfG gebilligt worden (vgl. BVerfGE 91, 262 (273)), lässt aber staatlicher Kontrolle sehr weiten Spielraum.

7. „Parteinahe“ Neben-, Hilfsorganisationen

Parteinahe Organisationseinheiten (BVerfGE 2, 1 (13); BVerwGE 75, 86 (97); Fachausschüsse, Arbeitsgemeinschaften, Verlage, Institute), welche nach Zielsetzungen oder personell mit Parteien verbunden sind, gelten als deren Bestandteile nur, wenn sie organisatorisch in dieselben eingegliedert sind, von ihnen also „beherrscht“ werden, allerdings im Rahmen der inneren Ordnung der Parteien – ein grds. freiheitliches Verständnis. Parteinahe Organisationen, insbes. Stiftungen, werden nicht von Art. 21 erfasst; allerdings erfolgt Mitteilzuweisung an sie nach den Wahlerfolgen der politischen Parteien (BVerfGE 73, 1 (31); 85, 264 (289)).

III. Gründungs- und Auflösungsfreiheit

Dieses Individualrecht der (potenziellen) Gründer, das auch deren (spätere) Aktivitäten zu Fusion und Auflösung einschließt, sowie die entspr. Rechte, nicht tätig zu werden (Art. 21 I 2), hat Grundrechtsqualität (Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 29; krit. MKS/Streinz Art. 21 Rn. 99), trotz Nichterwähnung in Art. 93 I Nr. 4a (Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 29): Art. 21 ist insoweit Spezialnorm zu Art. 9 I, II (BVerfGE 25, 69 (78); 17, 155 (166)), wie auch die gegründete Partei verfassungsbeschwerdebefugt ist (BVerfGE 7, 99 – stRspr). Es gilt auch eine entspr. Wahlfreiheit der Vereinigungsform (Art. 9 Rn. 2 ff.); im Einzelnen vgl. §§ 4, 6 ff. PartG. Geschützt wird auch die Auflösungsfreiheit (BGHZ 228, 84 Rn. 17).

IV. Rechte der Parteien

Parteien sind Träger von Grundrechten (BVerfGE 7, 9 (103); 84, 290 (299) – stRspr), soweit diese ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind (Art. 19 III; BVerfGE 84, 290 (299 ff.) – stRspr; Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 45). Sie richten sich jedenfalls gegen den Staat (BVerfGE 85, 264; 204, 263 ff.), gegen Private entspr. der Lehre zur Drittwirkung (Vor Art. 1 Rn. 22 ff.; vgl. etwa BVerfGE 42, 53 (62); 48, 271 (278)). Zugleich stehen sie den Mitgliedern zu (Doppelgrundrechte) (zu Kindern als Grundrechtsträger vgl. MKS/Streinz Art. 21 Rn. 101).

Parteienfreiheit in der Betätigung (Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 30), insbes. Programm-, Wettbewerbs-, Finanzierungsfreiheit (BVerfGE 17, 155 (165); 84, 372 (378) – stRspr; Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 32 unter Hinweis darauf, dass die Betätigungsfreiheit damit nicht erschöpft sei), die eigene Finanzierung (BeckOK GG/Kluth Art. 21 Rn. 128 ff; HStR III/Kunig § 40 Rn. 102), die Verfügung über Einnahmen und Vermögen (BVerfGE 84, 290 (300)) umfasst die für eine derartige Organisation wesentlichen (nicht nur existenznotwendigen) Verhaltensformen, wie bei anderen verfassungsgeschützten Zusammenschlüssen (Art. 9 Rn. 2 ff.). Die formale Parteiengleichheit (BVerfGE 104, 14 (20); 129, 300 (319); 140, 1 (61); 148, 11 (24); BGHZ 228, 84 (88) – stRspr), eine Ausprägung von Gründungsfreiheit wie Mehrparteiensystem (BVerfGE 73, 40 (65) – stRspr) und Grundlage der Verfassungsordnung (BVerfGE 44, 125 (146); zur form. Parteiengleichheit als lex specialis zu Art. 3 I vgl. Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 33), gebietet aber nicht den Ausgleich vorgefundener Wettbewerbsunterschiede (BVerfGE 85, 264 (297); 104, 287 (300); Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 34); die Wettbewerbslage darf jedoch nicht schwerwiegend verändert werden (BVerfGE 121, 108 (123)).

Die von den Parteien beanspruchbare (BVerfGE 162, 207 Rn. 87, 89 f.) Gleichheit, als strikte Parteien(chancen)gleichheit (BVerfGE 6, 273 (280); 73, 40 (88) – stRspr), ist Bestandteil der demokratischen Grundordnung (BVerfGE 120, 82 (104)). Sie gilt für das gesamte Wahlverfahren und auch für die Wahlprüfung (BVerwGE 142, 124 (128)). Der Grundsatz darf nicht durch unzulässige Sperrklauseln verletzt werden (vgl. Art. 38 Rn. 35, BVerfGE 129, 300 (319 f.); vgl. zu den Grenzen zulässiger Sperrklauseln, Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 40). Staatliche differenzierende Parteinahme, insbes. bei der Wahlzulassung und im Wahlkampf, etwa durch Öffentlichkeitsarbeit (BVerfGE 44, 125 (138 ff.)) ist unzulässig. Die Grenzen staatlicher Informationstätigkeit (BVerfGE 113, 63 (76 f.)) sind zu beachten, wobei diese für jedes Staatsorgan gesondert unter Zugrundelegung der ihm durch die Verfassung zugewiesenen Rechte und Pflichten zu bestimmen sind (BVerfG NVwZ 2015, 209 (211)). Die nachhaltige Verdächtigung verfassungswidriger Zielsetzung und Betätigung einer Partei durch staatliche Stellen verletzt die Parteiengleichheit (BVerfGE 40, 287 (293); 133, 100 (108); bestätigend BVerfG NVwZ 2014, 1156 (1158); 2015, 209 (210)). Differenzierungen hinsichtlich des erforderlichen Unterschriftsquorums sind aus „Funktionsfähigkeit“ nicht zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 4, 375 (383 f.); später aber BVerfGE 82, 353 (369), zust. hinsichtlich der Zulässigkeit auch Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 38). Besonders wichtig ist der Schutz des (privaten) Parteieneigentums (Art. 14 I 1; BVerfGE 84, 290 (299)). Der Anspruch auf Chancengleichheit der Parteien gilt auch im Rahmen der grundsätzlich gewährten weitgehenden Äußerungsrechte des Bundeskanzlers bei Wahrnehmung der Aufgaben der Staatsleitung (Art. 65 Rn. 13): Selbst wenn der Bundeskanzler sich zu allen politischen Fragen namens der Bundesregierung äußern darf, entbindet ihn dies nicht von der Pflicht, den Anspruch der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb und damit das Neutralitätsgebot zu beachten (BVerfGE 162, 207 (236 f.)).

Parteien sind Träger der Rundfunkfreiheit (BVerfGE 121, 30 (57)). Für den Rundfunk steht dem Bund aus Art. 21 eine weite Regelungskompetenz zu. Sendezeiten sind nicht garantiert (BVerwGE 87, 270 (272 ff.)), aber Chancengleichheit ist zu beachten. Beteiligung von Parteien am privaten Rundfunk können Länder nur bei Gefahr bestimmenden politischen Einflusses verbieten (BVerfGE 121, 30 (50)). Im öffentlichen und privaten Rundfunk ist differenzierende Gewährung von Sendezeiten nach „Bedeutung“, dh doch bisherigem/voraussichtlichem Erfolg, zulässig (BVerfGE 7, 99 (108); 14, 121 (136); 24, 30 (354 f.); 48, 271 (277); Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 36), nicht aber der Ausschluss einzelner Parteien (BVerfGE 47, 198 (238 ff.)); verfassungswidrig ist § 5 I PartG (ebenso Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 41 ff.).

Rechtsschutz wird den Parteien gegenüber anderen Verfassungsorganen (vgl. BVerfGE 57, 1 (4)) im Organstreitverfahren (Art. 93 I 1) mit der Begründung geboten, sie seien Verfassungsorgane (BVerfGE 4, 27 (30); 85, 264 (284); 121, 30 (57) – stRspr), was nach ihrer allg. Stellung als freie Bürgervereinigungen bedenklich ist (Rn. 2; vgl. krit. auch Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 48 ff.). Im Übrigen, soweit sie „Rechtsträger wie jedermann sind“, steht ihnen die Verfassungsbeschwerde offen (BVerfGE 7, 99 (103); 69, 257 (266); Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 49).

V. Innere demokratische Ordnung

Der Begriff „demokratische Grundsätze“ iSv Art. 21 I 3 lässt sich nicht allg., sondern nur nach Einzelinhalten bestimmen (i. Folg. Rn. 20 ff.). Er kann nicht aus irgendwelchen „Demokratietheorien“ abgeleitet werden (zust. Sachs/J. Ipsen Art. 21 Rn. 55), ist auch nicht mit den Vorgaben der „freiheitlich demokratischen Grundordnung“ (Art. 21 II) identisch; Orientierungen mag das Demokratiegebot bieten, allenfalls aber iSe (annähernden) Homogenität (Art. 28 I; vgl. idS auch DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 334). „Minimale“, „mehr“, „maximale“ Demokratizität sind untaugliche Kategorien. Bürgerfreiheit als Grundlage und Ziel der Parteien, muss gesichert, darf aber staatlich nicht reglementiert werden.

Die innere Ordnung betrifft die gesamte innerparteiliche Willensbildung (BGHZ 101, 193 (202)). Die gesamte innere Willensb ildung der Partei muss „demokratisch“ erfolgen. Von Parteimitgliedern muss über alle wesentlichen Parteistrukturen abgestimmt werden; höhere Parteiämter und Wahlkandidaten sind durch Wahlen zu besetzen/zu bestimmen (DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 340), nach den Grundsätzen des Art. 38 I, aber auch mittelbar über Vertreterversammlungen. Dabei darf das Antragsrecht nicht durch Unterstützungsquoten beschränkt, das Verfahren muss transparent sein für Wähler (BVerfGE 111, 54 (83)), persönliche Bewerbervorstellungen müssen möglich sein (BVerfGE 89, 243 (260)). Blockwahlen – Stimmenabgabe für mehrere Wählende – sind zulässig (mit Einschränkungen, BGH NJW 1974, 183), Stimmenkumulation aber nur in engen Grenzen (BGHZ 106, 67 (72 ff.)). Quotenregelungen wie imperatives Mandat sind innerparteilich zulässig.

Insgesamt muss sich die Willensbildung „von unten nach oben“ vollziehen (DHS/H. H. Klein Art. 21 Rn. 339), ausschließliche/bindende Vorschläge der Parteiführung, unbedingter Gehorsam ihr gegenüber sind unzulässig (BVerfGE 2, 1 (40)); ein „Führerprinzip“ wäre damit unvereinbar (DHS/Klein, Art. 21 Rn. 348). Vertikale Verbandsgliederung ist notwendig; Mitgliederverbände müssen aber gebietlich nicht Wahlkreisen entsprechen (BVerfGE 104, 14 (22)). Parteischiedsgerichtsbarkeit ist verfassungsrechtlich nicht geboten.

Näheres zu den Grundsätzen nach Rn. 20 f. regeln §§ 6–15 PartG. Zur Wahlkandidatenaufstellung vgl. § 21 BWG. Diese perfektionistischen Reglementierungen sind im Wesentlichen unbeanstandet geblieben, haben aber praktisch weitgehend „Verfassung nach Gesetz“ geschaffen und Richterrecht ausgeschlossen.

Die Rechtsbeziehungen zwischen Partei und Mitglied unterliegen dem Privatrecht (Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 73); Grundrechtswirkungen richten sich nach den Lehren zur Drittwirkung (Vor Art. 1 Rn. 22 ff.; hL, vgl. Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 75 ff.; MKS/Streinz Art. 21 Rn. 162). Zu Erwerb und Verlust der Mitgliedschaft vgl. § 10 PartG. Einen (zivilrechtlichen) Aufnahmeanspruch gibt es nicht (BGHZ 101, 193 (200 ff.)). Allg. Aufnahmesperren (auch befristet) sind aber verboten (vgl. § 10 I 3 PartG). Ein Parteiausschluss ist nur bei offensichtlicher Unbilligkeit unzulässig (BGHZ 75, 158 (159)).

Rechtsfolge eines Verstoßes gegen Art. 21 I 3 ist Nichtigkeit der betr. Rechtsakte der Partei (§ 134 BGB; vgl. Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 88). Unterläuft er bei der Kandidatenaufstellung, so kann ein Wahlfehler vorliegen (BVerfGE 89, 243 (251 ff.)). Eine Nichtigkeit der Gesamtwahl kommt aber nur bei schwerwiegenden Auswirkungen auf diese in Betracht (BVerfGE 103, 111 (139)).

VI. Parteienfinanzierung

1. Grundsatzproblematik

Die Parteiendemokratie, damit die Staatsform, beruht auf der Staatsferne (BVerfGE 20, 56 (101)) und Staatsfreiheit (BVerfGE 70, 40 (86); 111, 382 (408)) der Parteien, über welche die Bürger die Staatsgewalt entscheidend beeinflussen (können) (Art. 20 II). Das Bürgerinteresse daran ist aber offensichtlich faktisch so gering, dass die Parteien als seine Vermittler durch die Bürger dazu nicht hinreichende finanzielle Unterstützung erfahren (Mitgliederbeiträge, Spenden). Formen staatlicher Parteienfinanzierung sind daher unumgänglich und sind daher grundsätzlich nicht verboten (BVerfGE 85, 264 (285 f.); anders noch BVerfGE 20, 56 (102 ff.)). Doch existiert kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung (BVerfGE 111, 54 (99)). Sie erfolgen über Steuervorteile bei Zuwendungen an Parteien und staatliche Direktleistungen; von ihnen sind die Parteien, damit das gesamte „Funktionieren“ der Verfassungsordnung, überwiegend und praktisch damit vollständig abhängig. Da sich ferner die Bürger offenbar nur durch immer größere Anstrengungen der Parteien für diese, und damit überhaupt für die „Wahldemokratie“, interessieren lassen, steigern zunehmende werbliche Finanzbedürfnisse der Parteien die Parteienfinanzierung in einem Spiralvorgang. Verschärft wird diese Problematik durch eine egalitäre Grundvorstellung, welche den tatsächlichen finanziellen Einfluss Einzelner auf ein gewisses Gleichheitsmaß beschränken und dementsprechend auch staatliche Anreize ausgestalten will.

Seit 1949 ist eine überzeugende Lösung nicht gefunden worden. In rascher Kadenz folgten weithin widersprüchliche gesetzliche Regelungen im Steuer- und Parteienrecht aufeinander, maßgeblich beeinflusst durch zahlreiche problematische, ja sogar widersprüchliche „Parteienfinanzierungsurteile“ des BVerfG (vgl. die Überblicke bei Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 96 ff.; MKS/Streinz Art. 21 Rn. 179 ff.). Hinzu kommen die gleichfalls kontrovers beurteilten Regelungen zur Rechenschaftspflicht der Parteien (Art. 21 I 4). I. Folg. können daher nur die – einigermaßen – festliegenden verfassungsrechtlichen Grundlinien dargestellt werden (vgl. dazu vor allem BVerfGE 85, 264; 104, 287).

2. Rechenschaftslegung

Die Pflicht hierzu gem. Art. 21 I 4, §§ 23, 24 PartG bezweckt in erster Linie die Offenlegung der Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen als Faktor für die Beeinflussung der politischen Willensbildung in einer Partei (BVerfGE 52, 63 (86 f.); 85, 264 (319); 111, 54 (83); BVerwGE 145, 194 (208)). Daneben soll die innere Ordnung der Parteien (oben Rn. 29) gegen undemokratische Einflüsse gesichert (BVerwGE 146, 224 (230)) und die Chancengleichheit der Parteien gefördert werden (BVerfGE 111, 54 (83)), vgl. Jarass/Pieroth/Jarass Art. 21 Rn. 43). Die Verpflichtung nach Art. 21 I 4 ist unmittelbar geltendes Recht (BVerfG [K] NJW 2005, 126 (127)), sie soll die höchst bedeutsame Transparenz der Parteienfinanzierung (BVerfGE 20, 56 (106); 52, 63 (86 f.) – stRspr; Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 107) sichern, vor allem die des politischen Einflusses von Zuwendern (BVerfGE 24, 300 (356 f.)). „Mittel“ sind nur geldwertes Vermögen der Partei selbst, nicht ihr nahestehender Organisationen (Rn. 14). Mitgliedsbeiträge müssen nicht einzeln erfasst werden (BVerfGE 85, 264 (320)), wohl aber insbes. Spenden, die nach näherer Gesetzesbestimmung angenommen werden dürfen und aufzulisten sind (näher §§ 23 ff. PartG), das hier auch das Verfahren der Rechenschaftslegung eingehend regelt). Eine derart einschränkende Ausgestaltung der Rechnungslegung ist (aber nur grds.) zulässig (aA Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 110), im Hinblick auf das Ziel der Einflusskontrolle.

Bei Spenden über 10.000,00 EUR im Kalenderjahr ( str.; krit. zu dieser Grenze Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 112; MKS/Streinz, Art. 21 Rn. 208;) muss (und darf; vgl. BVerfGE 111, 54 ff.) der Zuwender namentlich genannt werden, was anonyme Spenden ausschließt (vgl. BVerwGE 126, 254 (268 f.); 146, 224 (230 f.)) – ein nicht unerheblicher Eingriff in die allg. und berufliche Entfaltungsfreiheit, ja in die Intimsphäre (Art. 2 I 1). Fraglich ist, ob verbreitete Angstvorstellungen vor Lobbyeinfluss dies rechtfertigen.

3. Staatliche Parteienfinanzierung

a) Allgemeine Grundsätze

Als allgemeine Grundsätze gelten: Eine Rechtsverpflichtung aus Art. 21 I besteht nicht (BVerfGE 104, 287 (300)), auch nicht zur Sicherung der Unabhängigkeit der Parteien – es gibt aber auch kein Verbot der Staatsfinanzierung (Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 99). Die Staatsfreiheit der Parteien verlangt hier aber eine Begrenzung, in Orientierung am Status quo ihres Einflusses. Gestaltungen zur Einschränkung des politischen Einflusses Kapitalkräftiger rechtfertigen sich – bedenklich: Deren Eigentum, einem „Leistungsergebnis“, wird ein Einfluss verwehrt, der doch auf (die ebenfalls politischen Überzeugungskräfte von) Bildung und Berufsstellung selbstverständlich gestattet ist.

b) Indirekte Finanzierung: Steuervorteile für Spender

Staatsfinanzierung durch Steuervorteile für Spender (vgl. §§ 10b II, 34g EStG; sowie den allgemeinen Überblick bei Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 115 f.) können durch Höchst- wie prozentuale Grenzen beschränkt werden (BVerfGE 8, 51 (66); 52, 63 (94); 73, 40 (81 ff.)). Als verfassungsrechtliche Zielvorgabe gilt stets (optimale) Gleichheit der Chancen aller Bürger zu politischer Einflussnahme. Dies gewährt dem Steuergesetzgeber eine Gestaltungsfreiheit, welche die Entwicklung schwer absehbar erscheinen lässt. Fest liegen allenfalls Abzugsvorteile, wie sie einem Normalverdiener noch Spendenanreiz bieten (keine Prämie für Kapitalstarke); wohl (vor allem) deshalb soll Spendenvergünstigung für Körperschaften unzulässig sein, was mit der Vermeidung steuerlicher Doppelvorteile gerechtfertigt wird (vgl. BVerfGE 85, 264 (316)). Art. 21 I 4 enthält kein Verbot privater Spenden an die Parteien (BVerfGE 20, 56 (105); 52, 63 (86)). Der Gesetzgeber ist aber nicht gehindert, bestimmte Spendenarten (vgl. § 25 I 2 PartG) oder Spenden bestimmter Herkunft (vgl. § 25 II PartG) zu verbieten, wenn es dafür auseichende Sachgründe gibt (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 21 Rn. 42).

c) Direkte Finanzierung: Staatszuschüsse

Diese ist nur als Teilfinanzierung, was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerlässlich ist und von diesen nicht selbst aufgebracht werden kann (BVerfGE 85, 264 (290)), zulässig, weil die Parteien auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben müssen (BVerfGE 104, 289 (299); 111, 382 (408); Jarass/Pieroth/Jarass Art. 21 Rn. 37). Direkte Staatszuschüsse werden den Parteien seit 1958 in großem Umfang (absolute Obergrenze zur Zeit 33 Mio. EUR) gewährt (Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 126). Rechenschaftsberichte als Voraussetzungen für sie müssen materiell richtig sein (BVerfGE 111, 54 (86 f.)). Nach zahlreichen Gesetzesänderungen gilt gegenwärtig §  18 PartG. Im Wesentlichen und im Einzelnen orientieren sich die Zuschüsse an den bei (den letzten) Wahlen für die Partei abgegebenen gültigen Stimmen (näher zu den zu berücksichtigenden Wahlen und deren Kombination BVerfGE 111, 382 (397 ff.)), mit einer festen Summe pro Wahlberechtigtem. Ausrichtung der Finanzierung auf die Lage in einem Land ist zulässig (BVerfGE 111, 382 (398 ff.)). Berücksichtigt werden müssen dabei auch Parteien, die (weit) unter der Stimmenzahl der Sperrklausel (5 vH) liegen (BVerfGE 104, 267 (300 ff.)). Sonderregelungen für eine (hohe) Basiszahl erreichter Stimmen sind zulässig, nicht jedoch Sockelbeträge (vgl. BVerfGE 85, 264 (294)).

d) Obergrenzen

Als Orientierungen der staatlichen Parteienfinanzierung (wohl auch für die Zukunft) werden genannt (vgl. BVerfGE 85, 264 (287 ff.); 104, 287 (299)): Wahlerfolg, Mitgliederbeiträge, Spendenaufkommen (unter Abzug ehrenamtlicher Tätigkeit). Als Obergrenzen der gesamten staatlichen Parteienfinanzierung (ohne Zuschüsse an nahestehende Organisationen und Fraktionen) sollen gelten: die Summe aller nicht staatsgewährter Mittel der Parteien, damit die Partei nicht „ihrer Basis entfremdet“ werde, sowie das zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien Erforderliche.

e) Rechtliche Neukonzeptionen

Eine Neukonzeption der gesamten Parteifinanzierung ist ebenso rechtlich unabdingbar wie politisch schwer durchsetzbar. Verfassungsbedenken, ja ein Legitimationsverlust für die demokratische Staatsform, werden (voraussichtlich auch weiter) hingenommen. Dem BVerfG ist trotz intensiver Bemühungen bisher keine überzeugende verfassungsrechtliche Kriterien- oder Rahmenbildung gelungen.

VII. Parteiverbot, Abs. 2, 4

Das Parteiverbot ist Teil der Konstitutionalisierung der politischen Parteien nach Art. 21 I und steht mit demokratischen Grundprinzipien nicht im Widerspruch. „Allerdings ist der Tatsache, dass ein Parteiverbot einen schwerwiegenden Eingriff in die Freiheit der politischen Willensbildung in ihrer Ausprägung als Parteienfreiheit des Art. 21 I GG darstellt, bei der Konkretisierung der tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 21 II GG Rechnung zu tragen“ (BVerfG NJW 2017, 611 (616)). Art. 21 II verfolgt mit der Möglichkeit, eine Partei zu verbieten, ein Konzept des Schutzes der Freiheit durch eine Beschränkung der Freiheit; dieses steht zu der Grundentscheidung der Verfassung in Art. 20 II für einen Prozess der staatsfreien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen (BVerfGE 20, 56 (100); 107, 339 (361)) nicht im Widerspruch. Um eine freiheitliche demokratische Grundordnung dauerhaft zu etablieren, will das Grundgesetz nicht auch die Freiheit gewährleisten, die Voraussetzungen der freiheitlichen Demokratie zu beseitigen und die gewährte Freiheit zur Abschaffung dieser Ordnung zu missbrauchen. Art. 21 II zielt daher auf den Schutz der grundlegenden Werte, die für ein friedliches und demokratisches Zusammenleben der Bürgerinnen und Bürger unverzichtbar sind (BVerfG NJW 2017, 611 (616)).

Ein Parteiverbot, also die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei nach Art. 21 II soll den Risiken begegnen, die „von einer Partei mit verfassungsfeindlicher Grundtendenz und ihren typischen verbandsmäßigen Wirkungsmöglichkeiten ausgehen“ (BVerfG NJW 2017, 611 (616)). Ein solches Verbot (nicht die Feststellung der Verfassungsmäßigkeit einer Partei, BVerfGE 133, 100 (106)) kann nur durch das BVerfG ausgesprochen werden, Art. 21 IV (vgl. auch BVerfG [K] NJW 2001, 2077; „Parteienprivileg“, vgl. BVerfGE 47, 130 (139); Sachs/Ipsen Art. 21 Rn. 148); Art. 9 II wird insoweit verdrängt (BVerfGE 17, 155 (156); zum Parteiverbot vgl. auch Shirvani Jura 2020, 448).

1. Voraussetzung für ein Parteiverbot

a) Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung

Die „freiheitliche demokratische Grundordnung“ (vgl. Art. 9 Rn. 15; Art. 18 Rn. 4) muss in dem Verhalten der Partei eine Beeinträchtigung erfahren oder durch dasselbe beseitigt werden. Das BVerfG hat sich 2017 (BVerfGE 144, 20 (202 ff.)) – wohl erstmals in dieser Ausführlichkeit – mit dem Begriff der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung“ auseinandergesetzt. Im Zuge dessen haben die diesbezüglichen aufgestellten Regelungen eine so eigenständig für sich stehende grundlegende Darstellung erfahren, dass dieser auch über den Kontext des Parteiverbotsurteils hinaus, zu dem sie getätigt wurde, fortan zumindest (auch) grundlegende Bedeutung für die Auslegung vorangehender Verfassungsregelungen (Art. 9, 18) beizumessen ist.

Die freiheitliche demokratische Grundordnung umfasst (nur) jene zentralen Grundprinzipien, die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unentbehrlich sind (BVerfGE 144, 20 (205 f.)), Jarass/Pieroth/Jarass Art. 21 Rn. 52. Sie findet ihren Ausgangspunkt in der Würde des Menschen; sie ist höchster Wert in der Ordnung des Grundgesetzes (stRspr: BVerfGE 5, 85, (204); 96, 375 (399)). Dem BVerfG (BVerfGE 144 20 (207)) zufolge gilt: Zu wahren sind insbes. personale Individualität, Identität und Integrität sowie die elementare Rechtsgleichheit; diese Subjektqualität des Menschen und der daraus folgende Achtungsanspruch dürfen nicht grds. in Frage gestellt werden. Konstitutiver Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung iSv Art. 21 II GG ist das Demokratieprinzip (BVerfGE 144, 20 (208 ff.)), ihr unverzichtbarer Teil ist der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (BVerfGE 144, 20 (210)). Zugleich erfordert die verfassungsrechtlich garantierte Freiheit des Einzelnen, dass die Anwendung physischer Gewalt den gebundenen und gerichtlicher Kontrolle unterliegenden staatlichen Organen vorbehalten ist (BVerfG 144, 20 (Ls. 3c)).

Für die Beseitigung (BVerfGE 144, 20 (211)) oder Beeinträchtigung (BVerfGE 144, 20 (213 f.)) der freiheitlichen demokratischen Grundordnung genügt die Ablehnung und gezielte Bekämpfung eines ihrer zentralen Grundsätze (Wesenselemente); selbst bei Bekenntnis zu (den) anderen. Nicht jede verfassungswidrige Forderung reicht dafür aus. Die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Bestrebungen zeigen sich in den Zielen der Partei, dem Inbegriff dessen, was diese politisch anstrebt, als Nah- oder Fern-, Haupt- oder Nebenziele. Dies ergibt sich vor allem aus Programm und parteiamtlichen Erklärungen, aber auch aus Reden führender Vertreter, Schulungs- und Propagandamaterial, sowie Äußerungen parteinaher Medien. Entscheidend sind die wirklichen, nicht die vorgegebenen Ziele; offen muss sich die Partei nicht zu verfassungswidrigen Zielsetzungen als solchen bekennen (BVerfGE 144, 20 (215)). Absichten der Partei können sich auch im Verhalten der Parteianhänger spiegeln, aller Personen, die sich für eine Partei einsetzen und sich zu ihr bekennen, auch als Nichtmitglieder. Dabei muss der Parteiwille aber erkennbar zum Ausdruck kommen; regelmäßig ist dies dann der Fall, wenn sich in dem Verhalten der Anhänger eine Grundtendenz in der Partei widerspiegelt, oder diese sich deren Verhalten ausdrücklich zu Eigen macht. Pauschal dürfen einzelne Straf- und Gewalttaten, „politisches Klima“, einer Partei nicht zugerechnet werden. Parlamentarische Äußerungen genießen Indemnitätsschutz (Art. 46 I), dürfen jedoch im Parteiverbotsverfahren verwertet werden (BVerfGE 144, 20 (215 ff.)).

b) Beeinträchtigung oder Gefährdung der Bundesrepublik Deutschland

Alternativ zu oben a) muss eine Beeinträchtigung oder Gefährdung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland gegeben sein. Sie bezieht sich auf das Verhältnis zu anderen Staaten und umfasst die Geltung der Verfassungsordnung hinsichtlich territorialer Unversehrtheit und politischer Unabhängigkeit (vgl. auch § 92 I StGB). Verfassungswidrigkeit einer Partei ist stets Folge eines aktiven, planvollen, aggressiv-kämpferischen Handelns („ausgehen auf“)., das der Partei als solcher zuzurechnen ist, iSd Überschreitung der Schwelle zur Bekämpfung der freiheitlich demokratischen Grundordnung (BVerfG 144, 20 (Ls. 6a)); eine demokratische Binnenstruktur derselben schließt dies nicht aus. Eine konkrete Gefahr für ein Schutzgut ist nicht erforderlich, wohl aber (1) konkrete Anhaltspunkte von Gewicht für einen (2) möglich erscheinenden verfassungswidrigen Erfolg, („Potentialität“) zum Zeitpunkt der Feststellung. Wesensverwandtschaft der Partei mit dem Nationalsozialismus genügt jedoch nicht (BVerfG 144, 20 (570 ff.)). Selbst die Verfassungsfeindlichkeit einer Partei reicht für die Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit nicht aus, wenn die Partei zu bedeutungslos ist, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen (vgl. Hillgruber JA 2017, 398).

2. Das Verbotsverfahren

a) Zulässigkeit

Das Verbotsverfahren (§§ 43–47 BVerfGG) verlangt (1) einen Antrag von (unabhängig voneinander) BT, BR, BReg (§ 43 I BVerfGG) oder einer Landesregierung (§ 43 II BVerfGG), soweit die Organisation der Partei sich auf das Gebiet des betreffenden Landes beschränkt. Die Diskussion darüber, ob diese dazu verpflichtet sind (hL), oder ob ihnen ein „Ermessen“ zusteht, ist angesichts der Unbestimmtheit der Voraussetzungen (Rn. 35, 36) praktisch bedeutungslos (vgl. zum Meinungsstand Sachs/J. Ipsen Art. 21 Rn. 175). Rechtswirkungen eines Verbotes – das durch Eilantrag (§ 46 BVerfGG) teilweise vorweggenommen werden kann – sind die Auflösung der Parteiorganisation und ihrer Ersatzorganisationen (BVerfGE 25, 44 (54)); auch steht damit fest, dass ein dem widersprechendes Bürgerverhalten verfassungswidrig ist. (2) Antragsgegenstand ist die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Partei. (3) Antragsgegner ist die politische Partei. (4) Ein Vorverfahren nach § 45 BVerfGG ist erforderlich. (5) Form- und (6) Fristerfordernisse gem. § 23 BVerfGG bestehen nicht. (7) Möglicherweise besteht ein rechtstaatliches Verfahrenshindernis bei Zusammenarbeit zwischen Nachrichtendiensten und Vorstandsmitgliedern der Partei (BVerfGE 107, 339 (360)). (8) Eine Antragsrücknahme ist nach mündlicher Verhandlung ausgeschlossen.

b) Begründetheit

Die Voraussetzungen des Art. 21 II müssen in enger Auslegung (Rn. 35) vorliegen (vgl. Rn. 36 ff.): Die Parteien müssen darauf ausgehen, die genannten Ziele zu erreichen (BVerfGE 144, 20 (219 f.)). Da das Verbotsverfahren den Charakter einer Präventivmaßnahme hat (BVerfGE 5, 85 (142); 144, 20 (224)), sind keine konkrete Gefahr für die Schutzgüter des Art. 21 I, wohl aber „ konkrete Anhaltspunkte von Gewicht erforderlich (Potentialität) “ (BVerfGE 144, 20 (224 f.)), Jarass/Pieroth/Jarass Art. 21 Rn. 55 f., wenn eine Partei eine ‚Atmosphäre der Angst‘ herbeiführt, die geeignet ist, die freie und gleichberechtigte Beteiligung aller am Prozess der politischen Willensbildung nachhaltig zu beeinträchtigen“ (BVerfGE 144, 20 (226)).

c) Wirkung der Entscheidung

Die Wirkung der Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit einer Partei alleine durch das BVerfG ist die Auflösung der Partei (oder eines Teil, § 46 II BVerfGG), die Einziehung des Vermögens (BVerfGE 5, 85 (392 f.)) und das Verbot, Ersatzorganisationen zu schaffen. (§§ 46 III 1 BVerfGG, 33 PartG). Diese Wirkungen sind mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar (BVerfGE 25, 44 (54); 144, 20 (201 f.))

Mit Europäischem Recht, insbes. Art. 11 II EMRK, ist Art. 21 II vereinbar; er trägt einem dringenden sozialen Bedürfnis angemessen Rechnung (BVerfGE 144, 20 (234 ff.)).

VIII. Ausschluss einer Partei von der staatlichen

Die Neustrukturierung des Art. 21, insbes. mit seinen neuen Absätzen 4 und 5, ist die Reaktion des Gesetzgebers auf das Urt. des BVerfG zum gescheiterten Verbotsantrag bzgl. der NPD v. 17.1.2017 (BVerfGE 144, 20 ff.): „(..) aufzuzeigen, dass in Parteien kein Platz für Rassismus, Antisemitismus und Demokratiefeindlichkeit ist. Das kann wirkungsvoll mit Hilfe eines Ausschlusses extremistischer Parteien von der Parteienfinanzierung erreicht werden“ (vgl. BT-Drs. 18/12101, 1, zum GEntwurf des BRates; zum Ausschluss von der Parteifinanzierung vgl. auch Shirvani, Jura 2020, 448). Durch einen solchen Ausschluss wird auch die sog. Chancengleichheit der Parteien nicht beeinträchtigt; diese ist insofern einer systemimmanenten Modifikation zugänglich, die insbesondere durch zwingende Gründe getragen werden muss. Einen solchen tragenden Grund stellt die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine wehrhafte Demokratie dar. (BT-Drs. 18/12101, 2). Dabei bleibt die staatliche Teilfinanzierung der Parteien (vgl. Rn. 29 ff.) und ihr System selbst unverändert.

Voraussetzung für den Ausschluss von staatlicher Parteienfinanzierung, also der Zuweisung von Geldmitteln an politische Parteien nach Maßgabe der §§ 18–22 PartG, sind konkrete Bestrebungen einer Partei gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Ausschlusses einer Partei von staatlicher Finanzierung gemäß Art. 21 III GG sind durch den weitgehenden Gleichlauf mit den materiellen Voraussetzungen des Parteiverbots gemäß Art. 21 II GG geprägt. Sowohl das Parteiverbots- als auch das Finanzierungsausschlussverfahren verlangen eine Betroffenheit des Schutzguts der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung“, auf deren „Beeinträchtigung oder Beseitigung“ eine Partei „nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger“ entweder ausgehen (Art. 21 II GG) oder ausgerichtet sein (Art. 21 III 1 GG) muss. Die Voraussetzungen des „Darauf Ausgehens“ und des „Darauf Ausgerichtetseins“ sind dabei nicht identisch. Ein „Darauf Ausgerichtetsein“ setzt ein qualifiziertes und planvolles Handeln zur Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung voraus, ohne dass es auf das Erfordernis der Potentialität ankommt (vgl. i. übr. zu den Formulierungen die Ausführungen von Rn. 34–39). Feststellbar sein muss also die Verfolgung konkreter Bestrebungen gegen die Schutzgüter von Art. 21 (BT-Drs. 18/12101, S. 1). Damit bleibt das Erfordernis des „Darauf Ausgerichtetsein“ zurück hinter der nach Art. 21 II kumulativ erforderlichen (einer verfassungsfeindlichen Gesinnungshaltung, entsprechenden) aktiven Betätigung der Partei sowie festgestellter aktuellen Potentialität, dabei erfolgreich zu sein („ausgehen auf“ Rn. 39), was ja auch der entsprechend geringeren Auswirkung der Feststellung auf der Folgenseite für die Partei entspricht. Genügend ist mithin die Feststellung einer Verfassungsfeindlichkeit, die sog. Potentialität, damit ernsthaft und effektiv die Schutzgüter des Art. 21 tatsächlich zu beeinträchtigen, ist für Art. 21 III 1 nicht erforderlich.

Die Folge der pos. Feststellung der Tatbestände des Art. 21 III 1 ist der Ausschluss der Partei von der staatlichen Teilfinanzierung, § 18 VII 2 PartG, für die Zeit von sechs Jahren, § 46a I BVerfGG; Verlängerungen sind gem. II auf Antrag möglich.

Nunmehr hat das BVerfG (23.1.2024 – 2 BvB 1/19) erstmals entschieden, dass die Partei „Die Heimat“ (vormals: NPD) für die Dauer von sechs Jahren von der staatlichen Finanzierung nach §§ 18 PartG, 46a BVerfGG ausgeschlossen ist. Die Voraussetzungen gemäß Art. 21 III 1 GG liegen lt. BVerfG vor: Die Partei Die Heimat missachtet die freiheitliche demokratische Grundordnung und ist nach ihren Zielen und dem Verhalten ihrer Mitglieder und Anhänger auf deren Beseitigung ausgerichtet. Sie zielt auf eine Ersetzung der bestehenden Verfassungsordnung durch einen an der ethnischen „Volksgemeinschaft“ ausgerichteten autoritären Staat. Ihr politisches Konzept missachtet die Menschenwürde aller, die der ethnischen „Volksgemeinschaft“ nicht angehören, und ist zudem mit dem Demokratieprinzip unvereinbar. Dass die Partei Die Heimat auf die Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ausgerichtet ist, wird insbesondere durch ihre Organisationsstruktur, ihre regelmäßige Teilnahme an Wahlen und sonstigen Aktivitäten sowie durch ihre Vernetzung mit nationalen und internationalen Akteuren des Rechtsradikalismus belegt (vgl. BVerfG Pressemitt. Nr. 9/2024).

Bei Feststellung des Ausschlusses (Art. 21 III 2) durch das BVerfG (IV) entfällt zugleich eine steuerliche Begünstigung dieser Partei (1) und die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an diese Partei [mittelbare Parteienfinanzierung] (2) Diese unmittelbaren bzw. mittelbaren Sanktionen sollen die Partei nicht direkt in ihrer Existenz iSe Verbots und damit einer zwangsweisen Auflösung (Rn. 40) treffen. Je nach Größe der Partei und ihrer Mitglieder- und Anhängerstruktur kann dies jedoch im Einzelfall zum selben, wenn auch nicht beabsichtigten Ergebnis führen. Es soll verhindert werden, dass staatliche Parteienfinanzierung, welche durch Steuermittel aufgebracht wird, einer Partei zu Gute kommt, welche dem friedlichen demokratischen Zusammenleben der Bürger als deren Finanzierer verfassungsfeindlich gegenübersteht. (1) wird erreicht durch § 5 I Nr. 7 KStG, in dem die Befreiung der Partei von der KSt dann ausgeschlossen ist, wenn die Partei von der staatlichen Teilfinanzierung gem. § 18 VII 2 PartG ausgeschlossen ist. (2) wird erreicht indem die dort grds. gewährte steuerliche Begünstigung von freiwilligen finanziellen Zuwendungen an die Partei (§ 10b EStG) beim Spender nur möglich ist, sofern die Partei nicht von der staatlichen Teilfinanzierung gem. § 18 VII 2 PartG ausgeschlossen ist. Zudem werden die Zuwendungen an politische Parteien bei der tariflichen Einkommensteuer des Zuwenders nur dann gem. § 34g EStG berücksichtigt, sofern die jeweilige Partei nicht gem. § 18 VII 2 PartG von der staatlichen Teilfinanzierung ausgeschlossen ist. (§ 34g S. 1 Nr. 1 EStG). Dies wird sogar auf Vereine ohne Parteicharakter insoweit ausgedehnt, als die Berücksichtigung nur greift, sofern diese Vereine keine Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland erkennen lassen (§ 34g S. 1 Nr. 1 EStG).

IX. Entscheidungsmonopol des BVerfG

In beiden zu entscheidenden Fällen des Art. 21, Parteiverbot und Ausschluss einer Partei von der staatlichen Teilfinanzierung, entscheidet – allein – das BVerfG. Dies ist eine ausschließliche Kompetenz des BVerfG (sog. Parteienprivileg ) mit Sperrwirkung (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 21 Rn. 46); diesen schwersten Eingriff in die Parteienfreiheit im Falle eines Verbots dürfen andere Träger der öffentlichen Gewalt nicht ausüben (konstitutive oder Sperrwirkung der Entscheidung des BVerfG, vgl. BVerfGE 12, 296 (304); 13, 46 (52); BVerfG[K] NJW 2001, 2077). Dies gilt auch für den Ausschluss von der staatlichen Finanzierung, womit das Monopol sich auf alle Fälle ausweitet, in denen die Verfassung verfassungsfeindliches Verhalten einer Partei sanktioniert. Dadurch soll eine Einheitlichkeit der Beurteilung – allein durch diesen verfassungshütenden Spruchkörper – möglichst gewahrt bleiben. Art. 21 II-IV sind leges speciales gegenüber Art. 9 I, II (BVerfGE 17, 155 (166); 144, 20 (228)) und Art. 18 (Jarass/Pieroth/Jarass Art. 21 Rn. 46).

X. Das Nähere regeln Bundesgesetze

Art. 21 V ist als Regelungsvorbehalt zu verstehen. Eine Beeinträchtigung der Rechte etwa nach Art. 21 I durch förmliches Bundesgesetz (BVerfGE 85, 264 (291)) ist damit nicht gerechtfertigt, wohl aber „gewisse Einschränkungen“ (BVerfGE 111, 54 (84)). Art. 21 V stellt eine ausdrückl. Bundesgesetzgebungskompetenz iSv Art. 70 dar (BVerfGE 1, 208 (277); 66, 107 (114)). Beinhaltet hiervon ist etwa die Konkretisierung des Parteienbegriffs, die innere Ordnung einer solchen, ihre Stellung im Rechtsverkehr, Verfahren und Vollzug des Parteiverbots oder des Ausschlusses der staatl. Finanzierung einer Partei. Zu unterscheiden gilt es dabei das Wahlrecht vom Parteienrecht, etwa bei der Wahlkampfkostenerstattung (als Parteienrecht, vgl. BVerfGE 20, 56 (115); 24, 300 (353); 41, 399 (425)).